La compétence financière des collectivités locales en Afrique francophone subsaharienne : les cas du Cameroun, Gabon, Côte d’Ivoire et Sénégal

La compétence financière des collectivités locales en Afrique francophone: les cas du Cameroun, Gabon, Cote d’Ivoire et Sénégal

Benoit Ghislain Thierry Noah

To cite this version: Benoit Ghislain Thierry Noah. La compétence financière des collectivités locales en Afrique francophone: les cas du Cameroun, Gabon, Cote d’Ivoire et Sénégal. Sciences de l’Homme et Société. Université de Douala (Cameroun); Fonds propres, 2025. Français. ⟨NNT : 2021CMU76831⟩. ⟨tel-04896380⟩

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REPUBLIQUE DU CAMEROUN PAIX –TRAVAIL – PATRIE ************ MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR UNIVERSITE DE DOUALA FACULTE DES SCIENCES JURIDIQUES ET POLITIQUES BP: 4982 ECOLE DOCTORALE SCIENCES SOCIALES ET HUMAINES (EDOSSH)

REPUBLIC OF CAMEROON PEACE – WORK - FATHERLAND ************ MINISTRY OF HEIGHT EDUCATION THE UNIVERSITY OF DOUALA FACULTY OF LAW AND POLITICAL SCIENCES PO BOX: 4982 GRADUATE SCHOOL FOR SOCIAL AND HUMAN SCIENCES (GSSHS)

LA COMPETENCE FINANCIERE DES COLLECTIVITES LOCALES EN AFRIQUE FRANCOPHONE SUBSAHARIENNE : LES CAS DU CAMEROUN, GABON, COTE D’IVOIRE ET SENEGAL

THESE Présentée et soutenue publiquement le 30 septembre 2023 pour l’obtention du DOCTORAT/PhD en Droit Public Spécialité : Finances Publiques

Par: NOAH Benoit Ghislain Thierry

Titulaire d’un Master II en droit public Matricule : 20U76831

Jury: Président : M. MBALLA OWONA Robert, Professeur Université de Bertoua. Rapporteurs : M, Gaétan Thierry FOUMENA, Maitre de Conférences agrégé, université de N’Gaoundéré. M, MOMO FOUNTHIN Claude, Maitre de Conférence Agrégé, Université de Douala. Membres : M. BEGNI BAGAGNA Gaétan, Maitre de Conférences, agrégé, Université de Douala, Co- directeur de la thèse. M. AKONO ONGBA SEDENA, Maitre de Conférences agrégé, Université de Yaoundé II, Co-directeur de la thèse.

Année académique 2020 - 2021

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AVERTISSEMENT

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DEDICACE

Au Professeur AKONO ONGBA SEDENA

A mes parents M. YANA Jules Cyrille et Mme ESSIMI Charlotte épouse YANA ;

A mon fils YANA NOAH Enzo Nathanaël.

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REMERCIEMENTS

J’adresse mes remerciements en toute sincérité en premier, à mes directeurs de thèse, notamment Monsieur le professeur AKONO ONGBA SEDENA, Directeur du Centre des Œuvres Universitaires de l’université d’EBOLOWA. Je le remercie d’avoir cru en moi pour traiter ce sujet qui fait l’objet de la présente thèse. Je le remercie également pour sa disponibilité et sa générosité, pour la confiance qu’il m’a accordée dans la poursuite de ses recherches. Je remercie également mon codirecteur Monsieur le professeur BEGNI BAGAGNA, chef de Division des Affaires Académiques de la Scolarité et de la Recherche à l’université de Douala pour sa confiance et le suivi et l’encadrement de ce travail.

Je remercie tout le corps enseignant de l’université de Yaoundé II pour avoir suscité en nous l’amour pour la science. Je remercie particulièrement Messieurs les professeurs, ONDOA Magloire, Recteur de l’Université de Douala, OWONA Joseph, PEKASSA NDAM, ABANE ENGOLO Patrick Edgar, MBALLA OWONA Robert, et GUESSELE ISSEME.

Je tiens également à remercier les docteurs : ESSIMI Francis Olivier, MBARGA Eugène AKONO OLINGA, MBENGUE EYOUM Daniel, ABDOURAMAN HOUDA, MEMONO Jean-Jacques, BIWOLLE Valentin Ulrich, MBARGA NYATE Daniel, pour leur disponibilité.

Je remercie mes promotionnaires notamment ; DJABILLO Raïssa, MENGALA Fabien, NOAH Emile,

Mes amis BILOA Landry, NKOA Pierre Batman, BIKEM OBAMA Francis pour leurs encouragements.

Je remercie mes frères et sœurs ; Thaddée, Claire, Christelle, Vanessa, Lionel, Gaëlla, dont l’affection a atténué les difficultés rencontrées durant la réalisation de ce travail. Je remercie enfin tous les membres de ma famille, en particulier Mme ABOA ONANA Béatrice, ESSIMI Valérie, PARENT Carine, TUMBACH Carine, TSAMA Emilie, ONANA Fabrice, ONDOBO PIE Claude pour leur soutien et assistance multiforme.

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LISTE DES ABREVIATIONS

• AIJC : Annuaire international de justice constitutionnelle
• AJDA : Actualité Juridique Droit Administratif
• AMR : Avis de Mise en Recouvrement
• APD : Archives de philosophie de droit
• BTTR : Bordereau de transmission des titres de recettes
• C.I.F : Code d’intervention du FEICOM.
• CC : Chambre des comptes
• CCC : Cahiers du Conseil constitutionnel
• CDBF : Conseil de discipline budgétaire et financière
• CDI : Centre des impôts
• CE : Conseil d’Etat
• CEFAM : Centre de Formation du personnel Administration Municipale
• CF : Contrôleur financier
• CGI : Code général des impôts
• CM : Conseiller municipal
• Coll. : Collection
• CONSUPE : Contrôle supérieur de l’Etat
• CRC : Chambre Régionale des comptes
• CS : Cour Suprême
• CTD : Collectivité Territoriale Décentralisée

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• Ed. : Edition
• EDLK : Les Editions le Kilimandjaro
• EPU : Edition Publibook Université
• ESR : Etat spécial de recouvrement
• FEICOM : Fond d’Equipement Intercommunal
• FP : Finances Publiques
• G.A.J.F. : Grands Arrêts De La Jurisprudence Financière
• G.R.F. : Groupe revue fiduciaire
• IS : Impôts sur les Sociétés
• J.OC. : Journal officiel du Cameroun
• JCP : Jurisclasseur périodique
• LGDJ : Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence
• LOD : Loi D’orientation de la Décentralisation
• LOLF : Loi Organique relative aux Lois de Finances
• LPA : Les Petites Affiches
• Mel : Mélanges
• N° : Numéro
• OHADA : Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires
• Op. Cit : Opus Citum : Cité plus haut
• P. : Page
• PJ : Pièce justificative
• PP. : Pages
• PUA : Presse Universitaire d’Afrique

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• PUC : Presse Universitaire du Cameroun
• PUF : Presse universitaire de France
• PUL : Presse universitaire libre
• PUO : Presse Universitaire d’Ottawa
• PUQ : Presse Universitaire du Québec
• PUR : Presse Universitaire de Renne
• PUY : Presse Universitaire de Yaoundé
• R. A : Revue Administrative
• RFINANCE : Revue de l’Association Française de Finance
• R.I.Inter : Revue internationale interdisciplinaire
• RASJ : Revue Africaine des Sciences Juridiques
• RCD : Revue Camerounaise de Droit
• RDP : Revue de Droit Public et de Sciences Politiques
• RERU : Revue d’Economie Régionale et Urbaine
• RESS : Revue Européenne des Sciences Sociales
• RFA : Redevance Forestière Annuelle
• RFAP : Revue Française d’Administration Publique
• RFD : Revue Française de la décentralisation
• RFDA : Revue Française de Droit Administratif
• RFFP : Revue Française de Finance Publique
• RGCT : Revue Générale des Collectivités Territoriales
• RGFP : Revue de gestion financière publique
• RHDFE : Revue historique de droit français et étranger

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• RIDC : Revue Internationale de Droit Comparé
• RIDE : Revue Internationale de Droit Economique
• RISF : Revue Internationale des Services Financiers
• RIVCP : Revue Internationale de Vérification des Comptes Publics
• RM : Receveur municipal
• RMAD : Revue Marocaine d’Audit et de développement
• RR : Registre de recettes
• RSF : Revue de Science Financière
• RTDAE : Revue trimestrielle de droit et des activités économiques
• SEM : Société d’Economie Mixte
• T.A : Tribunal Administratif
• TDL : Taxe de Développement Locale
• Th. : Thèse
• Th.3 C. : Thèse 3éme Cycle

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RÉSUMÉ

La mise en place d’une véritable politique de décentralisation territoriale dans les Etats d’Afrique francophone subsaharienne demeure une préoccupation majeure des acteurs politiques. En effet, la décentralisation territoriale s’est avérée comme la solution pour impulser le développement dans ces Etats. Pour ce faire, il a été question pour le législateur d’instituer un cadre normatif qui confère des compétences financières aux collectivités locales pour la gestion des affaires locales. A l’examen, la nature et l’étendue de ces compétences financières des collectivités se décline en une compétence budgétaire et en une compétence comptable. La compétence budgétaire consiste en la liberté d’élaborer les budgets locaux et de mobiliser les recettes fiscales et non fiscales, tandis que la compétence comptable consacre la totale liberté accordée à ces collectivités locales d’affecter les recettes mobilisées aux dépenses locales.

A l’analyse, il apparait que ces compétences financières transférées par l’Etat sont limitées. La limitation de la compétence budgétaire est due d’une part, à la volonté des autorités centrales de contrôler la régularité et la légalité des actes des collectivités et d’assurer d’autre part le caractère unitaire de l’Etat. Ce dernier, demeure omniprésent à travers la tutelle sur les collectivités locales. En effet, le représentant de l’Etat à travers le contrôle budgétaire et le contrôle de légalité donne son approbation préalable et se rassure de la conformité de ce budget avec les exigences étatiques. En ce qui concerne la mobilisation des recettes, la compétence financière des collectivités locales n’emporte pas toujours la compétence fiscale. Cette dernière s’avère souvent résiduelle dans ces Etats objet d’étude. Les collectivités locales ne peuvent pas créer et recouvrer les impôts car cette compétence est exclusive à l’Etat. Par ailleurs, la compétence comptable des collectivités locales est restreinte par la réglementation des dépenses en rendant certaines dépenses obligatoires et en interdisant d’autres. L’exécution des dépenses locales est également subordonnée à l’action du comptable public agent de l’Etat. En revanche, l’exécution des opérations de dépense donne lieu en principe à des sanctions. Ces sanctions pèsent sur le gestionnaire public local coupable de faute de gestion, de détournements ou de toutes autres irrégularités. Ces sanctions sont de deux ordres. Elles sont de nature politique et juridictionnelle. La sanction politique vise la déchéance du mandat de l’élu local avant son terme, tandis que les sanctions juridictionnelles sont de nature à infliger des peines privatives de liberté et d’autres sanctions sur le plan disciplinaire. Toutefois, la mise en jeu de la responsabilité du gestionnaire public se trouve relativisée du fait du pouvoir exécutif.

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ABSTRACT

The establishment of a real decentralization policy in the States of French-speaking sub-Saharan Africa remains a major concern of political actors. Indeed, decentralization has proven to be the solution to boost development in these states. To do this, it was a question for the legislator to establish a normative framework which devotes financial powers to local authorities for the management of local affairs. On examination, the nature of these financial powers of local authorities is divided into budgetary powers and accounting powers. Budgetary competence consists of the freedom to draw up local budgets and to mobilize tax and non-tax revenue, while accounting competence enshrines the total freedom granted to these local authorities to allocate the revenue mobilized to local expenditure.

On analysis, it appears that these financial powers transferred by the State are limited. On the one hand, the limitation of the budgetary competence is due to the will of the central authorities to control the regularity and the legality of the acts of the communities and to ensure the unitary character of the State. The latter remains omnipresent through the supervision of local authorities. It controls the development of local budgets. Indeed, the representative of the State gives his prior approval and is reassured of the conformity of this budget with the state requirements. The action of the representative of the State follows the budgetary control and the control of legality. As far as revenue mobilization is concerned, the financial competence of local authorities does not always outweigh the tax competence. The latter often turns out to be residual in these States under study. Local authorities cannot create and collect taxes because this competence is exclusive to the State. In addition, the accounting competence of local authorities is restricted by expenditure regulations by making certain expenditures compulsory and prohibiting others. The execution of local expenditures is also subordinated to the action of the public accountant agent of the State. On the other hand, the execution of expenditure operations gives rise in principle to sanctions. These sanctions weigh on the local public manager guilty of mismanagement or any other irregularity. These penalties are of two kinds. They are political and jurisdictional in nature. The political sanction aims at the forfeiture of the mandate of the local elected representative before its term, while the sanctions of the judges are likely to inflict custodial sentences and other disciplinary sanctions. However, the involvement of the responsibility of the public manager is relativized by the fact of the executive power.

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SOMMAIRE

INTRODUCTION GENERALE .............................................................................................................. 1

PREMIÈRE PARTIE: LA COMPÉTENCE BUDGETAIRE........................................................................ 62

TITRE I : UNE COMPÉTENCE ENCADRÉE EN MATIERE DE DÉFINITION DES CHOIX BUDGÉTAIRES 66

CHAPITRE I: UNE COMPÉTENCE D’ÉLABORATION DU BUDGET LOCAL LIMITEE .................... 68

CHAPITRE II : UNE COMPETENCE FISCALE RÉSIDUELLE ........................................................... 99

TITRE II : UNE COMPÉTENCE LIMITEE DE MOBILISATION DES RESSOURCES EXTRABUDGÉTAIRES

...................................................................................................................................................... 133

CHAPITRE I : UNE CAPACITE D’EMPRUNT RESTREINTE ........................................................... 135

CHAPITRE II : UNE CAPACITE LIMITEE DE MOBILISATION DES AUTRES RESSOURCES NON

FISCALES ...................................................................................................................................... 160

SECONDE PARTIE: LA COMPÉTENCE COMPTABLE ........................................................................ 187

TITRE I : UNE COMPÉTENCE D’EXÉCUTION DES DÉPENSES LOCALES ENCADRÉE ........................ 189

CHAPITRE I : LA RÉGLEMENTATION DES DÉPENSES LOCALES ............................................... 192

CHAPITRE II : LA CONCESSION D’UNE CERTAINE LIBERTE DANS LA REALISATION DES

OPERATIONS DE DÉPENSES ........................................................................................................ 214

TITRE II : UN CONTENTIEUX ÉPROUVÉ DE L’EXÉCUTION DES DÉPENSES LOCALES .................... 238

CHAPITRE I : L’INEFFICACITÉ DU CONTRÔLE DE L’EXÉCUTION DES DÉPENSES LOCALES . 240

CHAPITRE II : LA DIFFICILE MISE EN JEU DE LA RESPONSABILITÉ DU GESTIONNAIRE PUBLIC

LOCAL .......................................................................................................................................... 269

CONCLUSION GÉNÉRALE .............................................................................................................. 300

BIBLIOGRAPHIE ............................................................................................................................ 311

INTRODUCTION GENERALE

« L’avenir immédiat a des chances de ressembler au passé immédiat, et dans le passé immédiat les changements technologiques rapides, s’effectuant dans une économie de production de masse et chez une population où la grande majorité des gens ne possède rien, ont toujours eu tendance à créer une confusion économique et sociale. Afin de réduire cette confusion, le pouvoir a été centralisé et la mainmise du gouvernement accrue. Il est probable que tous les gouvernements du monde seront plus ou moins totalitaires, même avant l’utilisation pratique de l’énergie atomique. Seul un mouvement populaire à grande échelle en vue de la décentralisation et de l’aide individuelle peut arrêter la tendance actuelle à l’étatisme »1 HUXLAY tenait déjà ces propos dans l’optique d’attirer l’attention des décideurs politiques sur le bien-fondé d’une véritable politique de décentralisation. En effet, la forte centralisation du pouvoir dans un Etat ne garantit pas toujours la démocratie. La question des « compétences financières des collectivités locales » en Afrique en général, et dans les Etats d’Afrique francophone subsaharienne en particulier intéresse de manière remarquable la doctrine scientifique2. En effet, cette question a fait l’objet d’une abondante littérature depuis l’accès de ces Etats à la souveraineté sur le plan international3. Ces Etats d’Afrique francophone subsaharienne sont issus d’un processus de décolonisation. Leur accession à l’indépendance au début des années 1960 n’a été qu’une étape dans la genèse de leurs structures administratives et politiques. Le phénomène de continuité est constant dans ces pays où la décolonisation a été pacifique en collaboration avec l’Etat français4. C’est ainsi que l’on a observé la naissance de nouveaux Etats post coloniaux dès l’accès à l’indépendance. Certains de ces nouveaux Etats africains étaient qualifiés d’autoritaires au regard du règne du parti unique, la centralisation forte du pouvoir politique et l’absence de libertés individuelles et collectives.

1 HUXLEY (A), « Brave New Wolrd », Sanary-sur-Mer, 1931, p. 5

2 Libre administration des collectivités territoriales, libertés locales, et décentralisation constituent autant d’expressions usitées pour exprimer la même réalité chez plusieurs auteurs.

3 Nous pouvons citer à titre d’illustration les travaux de : - COSSOBA NANAKO sur « la libre administration des collectivités territoriales au Bénin, et au Niger », Université d’Abomey- Calavi (Benin), 2016 ; - NGONO TSIMI (L) sur « l’autonomie administrative et financière des collectivités territoriales décentralisée : l’exemple du Cameroun, à l’Université de Paris en 2010. - NGUECHE Sylvie, la formation de l’autonomie financière des collectivités territoriales décentralisées au Cameroun, université de Yaoundé II, 2016 - HOND (J.T), de l’autonomie financière des collectivités territoriales décentralisées : l’expérience du Cameroun, CAFRAD, 2014

4 CONAC (G)) « Evolution constitutionnelle des Etats francophone d’Afrique noire et de la république démocratique de Malgache », Université de Paris I, p 1-16.

C’est dans le cadre du processus de « décompression autoritaire »5 amorcé en Afrique dans les années mille neuf cent quatre-vingt-dix que de nombreux Etats subsahariens ont engagé un vaste chantier de réformes constitutionnelles et institutionnelles. Ces réformes ont apporté la démocratie au cœur de l’administration territoriale en révolutionnant la conception classique de la décentralisation dans ces Etats unitaires6. En reconnaissant à côté de l’Etat, l’existence d’autres centres de décision au niveau local, le constitutionnalisme des Etats d’Afrique francophone subsaharienne a instauré le « pluralisme territorial »7. Il s’agit de la démocratisation des Etats d’Afrique francophone subsaharienne8. Il était question de promouvoir et d’instaurer des institutions aptes à promouvoir les droits et libertés fondamentaux des citoyens.

De manière plus fondamentale, l’adoption de la démocratie est apparue comme le rempart contre la centralisation excessive du pouvoir et la solution pour impulser le développement à partir de la base. Cette conception de la décentralisation rejoint l’idée de la séparation des pouvoirs telle que défendue par Montesquieu mais suivant un plan vertical. La réforme constitutionnelle de ces Etats a porté principalement sur la forme de l’Etat. Il s’est agi d’instaurer la forme unitaire décentralisée de l’Etat9. Par opposition à un régime centralisé où toutes les décisions émanent directement des organes centraux de l’Etat, la décentralisation vise à impulser la prise de décision à partir de la périphérie. Ce modèle de centralisation a connu un déclin car comme l’affirmait déjà Napoléon Bonaparte : « On ne peut gouverner de loin, mais on n’administre bien que de près »10.

5 BAYART (J.F) « La problématique de la démocratie en Afrique noire francophone, de la Baule, et puis après ? », in Politique africaine, n° 43, 1991, p.11 et S.

6 CORNEVIN (R), « Sous-développement et sous- administration : interférence et accélération », Revue française de science politique, 11ème année, n° 3, 1961, p 684-690.

7 HAURIOU (A), JICQUEL (J), Droit constitutionnel et institution politique, 7ème édition, 1980, Montchrestien, p 143.

8 Polycentrisme décisionnel ou existence de multiples centres de décisions en matière d’administration territoriale, par opposition à l’Etat unitaire centralisé (dont la volonté se transmet sur le territoire à la manière d’un fluide électrique).

9 En guise de réformes constitutionnelles on peut citer - La loi constitutionnelle camerounaise du 18 janvier 1996 qui consacre la création d’un Etat unitaire décentralisé. En son article 1 (al 2) on peut lire que « le Cameroun est un Etat unitaire décentralisé ». On peut également lire en son article 55 les collectivités territoriales décentralisées de la république sont les régions et les communes. Toute autres types collectivités territoriales décentralisées peut être crée par la loi. - De même ; la constitution Gabonaise du 26 mars 1991 pose le principe de l’indivisibilité de la nation et garantit le caractère unitaire de l’Etat. En ce qui concerne le cadre législatif, le titre IX de la loi relative aux CTD pose en son article 112 que « les collectivités locales de la République sont créés par la loi. Elles ne peuvent être modifiées ou suprimées qu’après avis des conseils intéressés et dans les conditions fixées par la loi. Elles s’administrent librement par des conseils élu suivants les conditions fixées par la loi, notamment en ce qui concerne les compétences et les ressources. - Au Sénégal, le titre X de la loi consacrée aux collectivités locales pose en son article 90 que « les collectivités locales de la République sont : la région, la commune et la communauté rurale. » l’article 172 de la même loi dispose que « la loi détermine les principes de libre administration de collectivité territoriales, de leurs compétences et de leur ressources ». Ces collectivités sont des personnes morales de droit public, elles jouissent de l’autonomie administrative et financière. C’est ce qui ressort de la lecture de l’article 14 de la constitution ivoirienne.

Il a été avéré avec le temps et la pratique que la centralisation doit nécessairement s’accompagner soit de la déconcentration soit de la décentralisation. Dans un système déconcentré, il est question d’un simple aménagement du pouvoir central. C’est dans ce sens qu’Alexandre Francis VIVIENS affirme que « le pouvoir central est la tête et l’entité déconcentrée n’étant que le bras »11. L’auteur indique ici que dans la déconcentration, le pouvoir détenu par les autorités déconcentrées appartient au pouvoir central. L’administration déconcentrée n’est qu’un prolongement de l’administration centrale. Elle représente le pouvoir central, car ces autorités sont nommées et révoquées par lui et détiennent leurs pouvoirs de ce dernier.

La décentralisation parait alors la solution face aux lacunes et manquements de la centralisation. En effet, comme l’affirme Roger BONNARD : « c’est la démocratie qui donne naissance à la décentralisation »12. La décentralisation repose sur la démocratie en ce sens qu’elle permet aux populations organisées en collectivités locales de gérer elles-mêmes leurs affaires de manière autonome. Elle permet la participation effective de membres de ladite collectivité en leur permettant de participer à la prise de décision et d’opérer des choix directement en lien avec leurs intérêts au niveau local.

La décentralisation territoriale consiste en un détachement d’organismes de l’administration locale à l’égard du pouvoir central. C’est ce qui a fait dire à Marcel WALLINE que « décentraliser c’est retirer des pouvoirs à l’autorité centrale pour les transférer à une autorité moins générale. En procédant à un découpage du territoire national en circonscriptions administratives dotées de la personnalité morale de droit public ainsi qu’à un transfert de pouvoirs et de ressources matérielles »13. Ces collectivités locales ont une certaine autonomie vis-à-vis du pouvoir central.

10 Confère l’exposé des motifs du décret du 25 mars 1985 en France sous le second Empire. Ce décret renforçait le pouvoir des préfets et réaffirmait également le régime autoritaire du Second Empire.

11 VIVIENS (A.F), Etudes administratives, 3ème édition, Paris, librairie de Guillaumin, 1859, p 342.

12 BONARD (R), Précis de droit administratif, 4ème édition, L.G.D.J, Paris, 1943, p 268.

L’un des principes de la décentralisation qui est l’élection des élus locaux permet à ces derniers d’assurer le règlement des « affaires locales »14 de leurs collectivités dans le respect de la légalité. Paul Marie GAUDEMET et Joël MOLINER soulignent à ce propos que : « la décentralisation est susceptible de divers degrés suivant que l’autonomie de la collectivité locale est plus ou moins large. En fait, le degré d’autonomie est la mesure de la décentralisation. Elle dépend de l’aménagement des finances locales, plus que l’ampleur des matières qui relèvent de la compétence des autorités locales ou du statut juridique de ces autorités. »15 D’après ces auteurs, l’aspect financier de la décentralisation est plus important que l’aspect administratif ou encore celui du statut accordé aux collectivités locales ou à leurs différents élus.

Afin de promouvoir et d’impulser le développement à partir de la base, les collectivités locales sont régies par plusieurs principes juridiques corollaires à la décentralisation. Certains de ces principes ont été consacrés dans les constitutions des Etats d’Afrique francophone subsaharienne. Ces constitutions consacrent les principes constitutionnels qui gouvernent la décentralisation à savoir : le principe de la libre administration, celui de l’élection des organes des collectivités locales, le statut de personne morale de droit public et le principe de l’autonomie de ces collectivités locales. En Afrique francophone subsaharienne, l’autonomie dont il est question ici varie d’un pays à un autre. Le principe d’autonomie se décline en l’autonomie administrative et l’autonomie financière.

Notre recherche sera plus axée sur l’autonomie financière de ces collectivités locales dans le cadre de cette étude, notamment sur les compétences financières accordées aux organes locaux en vue de gérer les affaires locales. Cependant, la notion d’autonomie financière en elle-même ne fait pas l’objet d’une définition unanime. Elle tient depuis longtemps une place centrale dans les discussions qui ont trait à la libre administration des collectivités locales. Son contenu reste « vague, imprécis et vide de sens ».16 C’est ce qui a amené Robert HERTZOG à affirmer que « si l’autonomie constitue un objet politique faisant consensus, elle devient insaisissable et pétrie de contradictions dès qu’on veut l’enfermer dans une définition juridique apte à produire des effets normatifs»17.

13 WALINE (M), Droit administratif, 8ème édition, Paris, SIREY, 1958, p 266.

14 CHAPUISAT (J), La notion d’affaires locales, Thèse, Paris, 1972, p 470.

15 GAUDEMET (P.M), MOLINER (J), Finances publiques, édition Montchrestien, Paris, Tome I, 1996, p 176.

16 LOIC (P), L’autonomie financière des collectivités territoriales, les cahiers du conseil constitutionnel, n° 12/2000, p 963, VEDEL (G), DELVOVE (P), Droit administratif, 12ème édition, 1992, Tome II, p 375.

On comprend aisément pourquoi l’abondante littérature consacrée à l’étude sur l’autonomie financière n’est pas unanime. Toutefois, l’autonomie financière peut être perçue comme étant « la situation d’une collectivité locale jouissant d’un pouvoir effectif de décision et de gestion des recettes et des dépenses, pour le bon accomplissement de ses missions ».18 Elle peut également être appréhendée comme la situation d’une collectivité locale disposant d’un pouvoir propre de décision et de gestion des recettes et dépenses, regroupés en un budget, nécessaire pour l’exercice de ses compétences.19

En analysant le contenu de la notion d’autonomie, il en ressort que celle-ci est constituée de deux composantes notamment l’une économique et l’autre juridique. La composante juridique consiste à produire des normes en matière financière. Tandis que la composante économique renvoie aux conditions effectives d’exercice par les collectivités locales des compétences en matière de ressources et de charges. Plus prosaïquement, l’autonomie financière est « la reconnaissance d’une capacité juridique de décision qui en matière de recettes implique un véritable pouvoir fiscal, celui de calculer et de lever l’impôt, et qui en matière de dépenses implique une liberté d’affecter les dépenses»20. L’auteur ajoute que « c’est la possibilité pour les collectivités régionales, ou locales d’assurer le financement de leurs dépenses par des ressources propres en volume suffisant »21. Ce sont ces différents éléments contenus dans la notion d’autonomie qui permettent de vérifier la mise en œuvre de la décentralisation car comme l’affirme fort à propos Loïc PHILIP : « il ne peut y avoir d’attributions effectives sans un minimum d’autonomie financière ».22

Certains auteurs de Droit Public utilisent ce mot devenu magique, exaltent cette prestigieuse autonomie financière, en subliment les avantages pour les collectivités locales. Certains poussent d’ailleurs le paradoxe jusqu’à reconnaitre son importance capitale, tout en voyant en elle une notion qui se fonde sur les mots qui l’expriment ou encore en la considérant comme « une enveloppe vide ». D’autres auteurs la présente comme une condition de la décentralisation territoriale ou fonctionnelle Pendant que LACHAUME (J.F), Grands services Publics, 1989, p 170. L’auteur en fait une notion indissociable de la décentralisation par service. Les différentes définitions proposées pour la notion d’autonomie sont variées. Leur diversité montre que la détermination reste toujours vague et imprécis. Certaines définitions ont contradictoires les unes des autres.

17 HERTZOG (R), L’ambiguïté constitutionnalisation des finances locales, actualité juridique- droit administratif, Mars 2003, p 548

18 HOND (J.T), De l’autonomie financière des collectivités territoriale décentralisées : l’exemple du Cameroun, centre africain de formation et de recherche administrative pour le développement, Tanger, Janvier 2014, p 1 et s.

19 DUSSART (V), L’autonomie financière des pouvoir publics constitutionnels, Paris, CNRS, 2000, p 12.

20 ROUX (A), L’autonomie financière des collectivités locales en Europe, annuaire internationale de justice constitutionnelle, 2006, Paris, Economica- PUAM, p 499

21 Idem.

La reconnaissance de l’autonomie financière des collectivités locales comme principe constitutionnel fonde l’intérêt que revêt notre thème de recherche à savoir : les compétences financières des collectivités territoriales décentralisées en Afrique francophone subsaharienne : les cas du Cameroun, Gabon, Sénégal et Cote d’Ivoire. Cette étude s’intéresse à l’exercice des compétences transférées aux collectivités locales par l’Etat central dans le cadre de l’autonomie financière. En effet, ces pays d’Afrique francophone subsaharienne sont préoccupés par une politique d’émergence et de développement d’où la place et le rôle important que doivent jouer les collectivités locales en vue d’atteindre ces objectifs. Ainsi le développement pourrait être impulsé de la périphérie vers le centre pour le bien être de populations.

Entreprendre une étude sur ce thème commande d’en appréhender au préalable les contours. Pour ce faire, il convient de situer le cadre théorique de l’étude (section I) avant de présenter le cadre matériel (section II).

Section I : Le cadre théorique de l’étude

Il est question à ce stade de la recherche de circonscrire le sujet afin de le sortir du niveau d’abstraction au niveau de compréhension23. Cette phase vise également à « éviter les débordements vers lesquels il peut entrainer »24. Ainsi, toute étude scientifique à vocation à être située. À travers cette opération, il s’agit de « préciser l’origine mais aussi le sens des concepts qui forment l’intitulé du sujet »25. En effet, il faut bien s’entendre sur les termes du sujet en dépit de leur apparente clarté. Le cadre de l’étude sera analysé sous une double dimension, contextuelle (paragraphe I) et conceptuelle (paragraphe II).

22 PHILIP (L), Le contrôle des actes budgétaires, Vol III, les grands thèmes des finances locales, sous la direction de H. Isaii et J. Spinter, Paris, Economica, 1988, p 127

23 BIOY (X), Notion et concept en droit : interrogation sur l’intérêt d’une distinction, In les notions juridiques, Economica, 2009, p 23.

24 ONDOA (M), Le droit de la responsabilité dans les Etats en développement: contribution à l’étude de l’originalité des droits africains, Harmattan, 2010, p 27.

25 GUESSELE ISSEME (L), L’aport de la cour suprême au droit administratif camerounais, Thèse, Yaoundé II soa, 2010, p 3.

Paragraphe I : Le contexte de l’étude

L’intérêt de l’étude du contexte se justifie ici car il permet de percevoir les modalités, les conditions, les concordances dans lesquelles se trouve le sujet objet d’étude. Pour mieux le cerner, nous procéderons à la présentation successive du contexte historique (A) et du contexte politique et du contexte économique (B).

A- Le contexte historique

Le contexte historique des compétences financières des collectivités locales des Etat d’Afrique francophone subsaharienne est consubstantiel à l’autonomie financière de celles-ci. Cette autonomie financière elle-même est liée à l’avènement historique de la décentralisation. L’on abordera ici, la décentralisation selon l’histoire. Nous présenterons d’abord le premier moment de la décentralisation à savoir l’ère de la décentralisation- soumission (1) et l’avènement de la décentralisation Ŕ autonomie (2) dans les Etats d’Afrique francophone subsaharienne plus précisément au Cameroun, au Gabon, au Sénégal et en Côte d’Ivoire.

1- L’ère de la décentralisation- soumission

Au regard de la célèbre pensée d’Alexis de TOCQUEVILLE, « c’est dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple, elles lui en font gouter l’usage paisible l’habitude à s’en servir. Sans institutions communales, une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n’a pas l’esprit de liberté»26. On comprend aisément la place importante qu’occupe la commune considérée une institution politique libérale au sein de la décentralisation territoriale.

Cette manière de concevoir la commune est largement partagée par le doyen HAURIOU. Il considère d’ailleurs que « les raisons de la décentralisation territoriale ne sont pas d’ordre administratif, mais bien d’ordre constitutionnel, en ce que du point de vue administratif, la centralisation pourrait assurer au pays une administration habile, impartiale et moins onéreuse que la décentralisation»27. Pour cet auteur, les pays modernes n’ont pas seulement besoin d’une bonne administration, ils ont également besoin de libertés politiques28.

26 DETOCQUEVILLE (A), De la démocratie en Amérique, Paris, Gallimard, 1968, p 72.

27 HAURIOU (M), Précis de droit constitutionnel, 2ème édition, Paris, Sirey, 1929, p 189.

28 LEMARIGNIER (J.F), La France médiévale, institutions et sociétés, Armand Collins, collection U, 1970, p 186.

Pour mieux rendre compte de cette idée, nous aborderons la décentralisation dans les Etats d’Afrique francophone subsaharienne après la période coloniale (a), puis pendant la période coloniale (b) afin de ressortir clairement le contraste du niveau d’autonomie entre ces différentes périodes historique.

a- La décentralisation pendant la période coloniale en Afrique francophone subsaharienne

Les pays d’Afrique francophone subsaharienne sont ces Etats qui ont été placés sous la tutelle de la France par l’organisation des Nations Unies depuis sa création en 1945. Certains de ces pays ont été placés à la fois sous deux tutelles. En effet, le Sénégal, le Gabon et la Côte d’Ivoire étaient placés sous la tutelle de la France. Le Cameroun lui, depuis 1916, avait été confié respectivement à l’Angleterre et à la France. Une partie du territoire, le « Cameroun occidental » était sous administration britannique et l’autre partie le « Cameroun oriental » était sous administration française. Ces pays ont été moulés dans le même modèle d’administration en vigueur dans la tutelle.

Le système d’administration mis en place par les britanniques était différent de celui des français. L’administration coloniale britannique pratiquait le système de l’ « indirect rule ». C’est un système qui consiste à gouverner de loin par l’intermédiaire des populations indigènes elles-mêmes. L’administration britannique procédait à un transfert de compétences aux indigènes afin de gérer eux-mêmes leurs affaires et se contentait d’un rôle de contrôle. Les populations autochtones assuraient leur auto administration à travers plusieurs structures telles que les native courts, les natives treasuries et les natives authorities. Les natives authorities ou autorité traditionnelles ici étaient des chefs traditionnels ou tout autre administrateur désigné par la tutelle.

Dans la partie orientale du pays, le système d’administration en vigueur était similaire à celui de tous les autres pays de l’Afrique francophone subsaharienne dont la France assurait la tutelle. Le « direct rule », système d’administration qui consiste à gouverner de prêt à travers une centralisation des institutions et du pouvoir était la particularité de la France. Ce système d’administration issu de l’héritage colonial correspond à la conception Jacobine de l’Etat. Au sein de ces colonies, après la seconde guerre mondiale, l’arrêté du 21 aout 1952 crée les communes mixtes rurales dans toutes les subdivisions du territoire. Des années plus tard, la loi française du 18 novembre 1955 relative à l’organisation municipale de ces pays à l’exception du Sénégal crée les communes de plein exercice et les communes de moyen exercice.

C’est dans ce cadre législatif et institutionnel que le Cameroun accède à l’indépendance le 1er janvier 1960, le Gabon le 17 aout 1960, le Sénégal le 04 avril 1960 et enfin la Cote d’Ivoire le 07 aout 1960 ce présageait un nouveau visage de la décentralisation. A cet égard, nous analyserons ce nouveau visage de la décentralisation.

Le modèle de décentralisation en vigueur dans les Etas d’Afrique francophone durant la avant la période coloniale diffère de celui de la période coloniale.

b- La décentralisation dans les Etats d’Afrique francophone subsaharienne avant la période coloniale

Les initiatives en matière de décentralisation territoriale dans les Etats d’Afrique francophone subsaharienne remontent à l’origine de l’Etat français. En effet, la commune nait en France de l’association de paix de bourgeois qui est une sorte de regroupements autochtones auxquels la couronne de l’époque accordait certains privilèges par rapport à l’ensemble des habitants du territoire national. Ceci s’est fait à travers un procédé qu’on a appelé « le serment bourgeois29. Le serment consistait pour les bourgeois à consentir de perdre leur personnalité individuelle au profit de la personne morale.

Au cours de cette période médiévale située entre le XIème et le XIIème siècle, les bourgeois s’unissaient en « communio » par serment juratoire pour réaliser une association de paix30. A travers la charte, l’on ne pouvait plus distinguer les bourgeois individuellement mais collectivement dans la communauté. Elle avait la qualité de personne morale distincte de celle de membres qui la composaient. C’est de cette manière que les chartes se sont répandues sur le territoire en devenant l’acte juridique qui donnait naissance à la commune. La charte contenait des prérogatives relatives à la commune notamment un territoire communal, une population et des organes de gestion.

Avant la révolution française de 1789, la décentralisation dans les Etas d’Afrique francophone est caractérisée par une stratification de la société. On y retrouvait à la tête un roi qui cherchait à étendre son hégémonie sur tous les territoires de la couronne. Les membres de cette société entretenaient des rapports de vivre ensemble et des rapports harmonieux. Les groupements humains étaient rattachés sur le territoire et consolidés par le serment de juré dont le but était de vivre ensemble en paix. À cette époque, la décentralisation et les libertés accordées aux communes sont perçues comme une chose positive.

29 LEMARIGNIER, La France médiévale, institutions et société, Armand Collins, collection U, 1970, p 186

30 VERMESSCH (A), Essai sur les origines et la signification de la commune dans le nord de la France, 1996, cité par LEMARINIER, p 185

En Afrique francophone subsaharienne en général, particulièrement au Cameroun, au Gabon, au Sénégal et en Côte d’Ivoire, il existait déjà une organisation politique et administrative bien constituée. Cette organisation politique et administrative était incarnée par l’existence de la société traditionnelle. Cependant, l’emprise coloniale en Afrique a d’abord répudié le sacré en sapant les structures traditionnelles qui la véhiculaient et l’entretenaient »31. C’est ce qui a amené Moise NEMBOT à conclure que « sur la base des structures administratives coloniales, les institutions administratives échafaudées en Afrique francophone portaient déjà les germes de leur propre destruction. La fonction publique tout comme la commune est une institution suppose une adhésion consciente des populations sur lesquelles elle exerce une emprise totale. Faute d’avoir ignoré ces données fondamentales au moment de l’instauration de l’administration dans les pays africain, l’action administrative se retrouve rejetée32.

En Afrique francophone subsaharienne, la structure administrative au niveau local était symbolisée par la chefferie traditionnelle. C’est ainsi qu’au Cameroun à titre d’exemple, on distinguait deux sortes de chefferies traditionnelles. A l’ouest du pays, on retrouvait une société bicéphale avec un chef issu de la famille royale, les notables, les sujets et les esclaves. Par contre, au centre du pays, on retrouvait une chefferie traditionnelle organisée et hiérarchisée qui n’avait pas de véritable chef. C’est ce qui ressort de lecture de l’ouvrage du professeur Donald WIEDNER dans son chapitre intitulé l’Afrique noir et sa préhistoire33.

31 NEMBOT (M), Le glas de la fonction publique dans les Etat d’Afrique noire francophone : essai sur la signification d’une institution en quête de légitimité, Harmattan, 2000, p 11

32 Idem.

33 WIERDNER, l’Afrique noire avant la colonisation, édition abrégé, Collection Nouveaux horizons 1963, pp 11- 33

2- L’Etat décentralisé autonome

Afin de mieux appréhender le visage de la décentralisation au cours de cette période, nous aborderons la décentralisation au lendemain des indépendances (a), et après la décennie des années 1990 jusqu’à nos jours (b).

a- La décentralisation au lendemain des indépendances

Après l’accession aux indépendances des Etats d’Afrique francophone subsaharienne survenu dans les années 1960, les autorités en place ont conservé le système d’administration mis en place par la France. Le but recherché était le maintien du caractère unitaire de l’Etat, la conservation de l’intégrité du territoire et la consolidation de l’unité nationale. L’on abordera au préalable la situation au Cameroun, Gabon, ensuite Sénégal et enfin Côte d’Ivoire.

Au Cameroun, la première constitution, celle du 04 mars 1960 consacre l’existence des collectivités locales. L’article 46 disposait « les collectivités locales du Cameroun sont les provinces et les communes. Ces collectivités s’administrent librement par des conseils de l’article 33 de la présente constitution. Elles sont dotées de la personnalité morale et jouissent de l’autonomie financière ».34 A travers cette disposition de la constitution de 1960, on aurait pu croire à une véritable décentralisation et de l’application de l’autonomie financière or cela n‘était pas le cas. Il s’agissait d’une mauvaise application par mimétisme des dispositions de la constitution française consacrant la cinquième République. Par la suite, la seconde constitution, celle de septembre 1961 qui marque la naissance de l’Etat fédéral ne contenait aucune disposition relative aux collectivités locales.

En 1972, la constitution du 02 juin met fin à la fédération en donnant naissance à l’Etat unitaire décentralisé. Au cours de cette période, en vue de concilier les velléités des ex Etats fédérés, plusieurs réformes législatives avaient été engagées. On peut lire dans un décret du 24 juillet 1972 portant organisation administrative de la République du Cameroun que « la République unie du Cameroun est administrativement divisée en provinces, départements et districts »35. La première loi portant organisation communale est adoptée en 1974 tel est l’objet de la loi n°74/23 du 05 décembre 1974. Cette loi considère la commune comme l’unique et seule collectivité locale. Cette loi envisage la commune comme étant « une collectivité publique décentralisée et une personne morale de droit public. Elle est dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie financière. Elle gère les affaires locales sous la tutelle de l’Etat en vue du développement économique, social et culturel des populations »36. La même loi consacre la création deux sortes de communes à savoir la commune urbaine et la commune rurale.

34 Art 46 de la constitution camerounaise du 04 mars 1960.

35 Art. 1er décret du 24 juillet 1972 portant organisation administrative de la République

A l’analyse des textes, au cours de cette période, l’on constate qu’il n’y avait pas une réelle volonté pour les autorités en place d‘instaurer une réelle décentralisation. C’est ce qui a amené le professeur Maurice KAMTO à dire que « incarné par une même personne, le parti unique et l’Etat avaient fait collusion en une manière d’alliance hégémonique qui contrôle tous les pôles de pouvoirs : Etat- parti, parti- Etat, deux puissances qui font main basse sur la société par le fractionnement et proliférations des monolithismes : parti unique, syndicat unique »37.

Au Gabon, comme ailleurs, le modèle d’administration français hérité de la colonisation a été perpétué et conservé par les autorités post indépendances. C’est dans ce sens que le Président BONGO déclarait que « le souci de la première République ne pouvait être de s’attaquer tout de suite aux structures politiques et administratives laissées en place par la puissance coloniale, mais plutôt d’affirmer la souveraineté internationale et les moyens de construction d’une nation viable. »38 Après son accession à la magistrature suprême en 1976, le président Bongo créa le Parti Démocratique Gabonais (PDG). C’était le règne du parti unique institutionnalisé en 1978. Cette étape marque le début d’une vague de réformes.

Les réformes relatives à la décentralisation se sont matérialisées tout d’abord à travers la loi fondamentale n°12/75 du 18 décembre 1975 portant organisation de la République et le décret n°0009/PR fixant les attributions et pouvoirs des représentants locaux du pouvoir central. On note également l’ordonnance n°39/78 portant organisation de la municipalité de Libreville ainsi que la loi n°7/79 du 31 octobre 1979 instituant les assemblées locales élues dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière. C’est véritablement avec la loi n° 14/80 du 2juin 1980 qu’un véritable vent de décentralisation souffle dans le pays.

36 Art. De la loi n°74/23 du 05 aout 1974 portant organisation communale au Cameroun

37 KAMTO (M), l’Urgence de la pensée, réflexion sur une pré condition de développement de l’Afrique, édition Mandara, 1994, p 26.

38 CF. BONGO (O), en avant-propos du numéro spécial 76 In Revue du ministère de l’intérieur, consacrée à la première conférence des gouverneurs et secrétaires généraux des provinces de province, tenue à Libreville en mars 1976, p 3

De l’indépendance à la loi du 31 octobre 1979, la décentralisation au Gabon est conforme au modèle colonial. En effet, l’organisation communale gabonaise de cette période qui avait été fixée par l’ordonnance du 06 avril 1963 est similaire à celle en vigueur dans l’ancienne Afrique Equatoriale française. Cet instrument juridique était conforme à la loi française du 05 avril 1884. Il existait deux sortes de communes à savoir la commune de plein exercice et la commune de moyen exercice. La commune était constituée de deux organes à savoir le conseil municipal organe délibérant et l’autorité exécutive le maire. Les règles régissant le fonctionnement du conseil municipal au Gabon sont identiques à celles du conseil municipal français « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune (…) ; il donne son avis toutes les fois que cet avis est requis par les lois et règlements ou par l’administration supérieure ».39

De même qu’en France, les attributions du maire au Gabon sont similaires. Le maire est l’autorité exécutive de la commune. Cependant, le maire de la commune de Libreville connait un statut particulier tel que posé par l’ordonnance du 24 janvier 1972. Par la suite, avec l’ordonnance du 19 mai 1974, le maire est désormais nommé par décret du président de la République. En ce qui concerne les finances de ces collectivités locales leurs principes budgétaires sont les mêmes suivant les dispositions des articles 148 et suivants de l’ordonnance de 1963 notamment le principe de l’annualité budgétaire, de la sincérité, de l’équilibre budgétaire, de l’universalité et de spécialité.

Avec l’adoption de la loi du 31 octobre 1979 annoncée par le chef de l’Etat de l’époque lors de sa campagne électorale, l’administration décentralisation a été reformée. Cette loi fut adoptée par le parlement et publiée selon la procédure d’urgence en octobre 1979. Elle n’a pas affecté l’organisation communale. Elle a juste consacré la disparition des collectivités rurales. Car pour le président de la République : « les collectivités rurales avaient fait leur temps et n’étaient plus adaptées à l’évolution administrative que connaissait le pays ». En remplacement des collectivités rurales, la loi avait institué des assemblées locales dans les départements et les régions.

Au Sénégal, l’héritage du système d’administration français a été perpétué même après l’accès du pays à la souveraineté internationale malgré l’aspiration des populations à la gestion des affaires de leurs localités. Comme les autres pays de l’Afrique francophone subsaharienne, le Sénégal a opté pour une forte concentration des pouvoirs au profit de l’exécutif. Ceci a été contesté à travers la crise de 1962 entre le président de la République et le président du conseil. En 1960, le statut de la commune de plein exercice qui régissait les communes de Saint-Louis, Gorée, Rufisque et Dakar, est étendu aux vingt-neuf autres communes qui existaient. De même, en 1966, la loi n° 66- 64du 30 juin 1966 portant code de l’administration communale fut adoptée. C’est en 1972 que la loi n°72-25 du 19 avril 1972 crée les communes rurales et confie leur gestion au sous-préfet. Enfin, la loi n°072- 63 du 26 juillet 1972 fixe le régime municipal communal des chefs-lieux de régions autre que la commune à statut spécial et confie leur gestion d’abord aux gouverneurs de région puis à des administrateurs municipaux.

39 Art. 41 de l’ordonnance du 06 avril 1963 portant organisation communale au Gabon

Enfin en ce qui concerne la Cote d’Ivoire, après l’accession à l’indépendance, le gouvernement avait mis sur place une politique de déconcentration pour assurer l’administration du territoire. Le processus de décentralisation démarre effectivement en 1978 avec l’’adoption de la loi n° 78- 07 du 09 janvier 1978 portant création de vingt-six communes de plein exercice. Cette loi marque également la prolifération de la création des communes en Côte d’Ivoire. C’est ainsi qu’en 1980, plus de 197 communes furent crées dans la seule ville d’Abidjan. Le système de centralisation du pouvoir observé ici n’était pas très éloigné de celui en vigueur dans les autres pays d’Afrique noire francophone.

Si la décentralisation avant et pendant la période coloniale se rapprochaient sur certains aspects, au lendemain des années 90, on découvrait un autre visage.

b- La configuration de la décentralisation en Afrique francophone subsaharienne après la décennie des années 1990 à nos jours

Au cours des années 1990, l’on a assisté à de vastes changements. L’on note ici la chute du mur de Berlin, la fin de la guerre froide, les mutations de l’Union soviétique, le discours de la Baule et les revendications socio-politiques, la crise du parti unique, on a assisté à la « démocratisation » des Etats en Afrique de manière générale. Ceci a conduit à libéraliser la vie politique dans ces pays avec l’adoption du multipartisme, la consécration de plusieurs libertés, notamment la liberté d’association, la liberté de manifester, la liberté syndicale entre autres, les élections libres et transparentes, mais également la décentralisation. C’est dans ce vaste mouvement que de nombreux Etats unitaires simples se sont mués en Etats unitaires décentralisés. Ceci était marqué par l’inscription de cette forme d’Etat dans le marbre constitutionnel de ces Etats d’Afrique francophone subsaharienne. C’était la naissance de la nouvelle décentralisation en l’assimilant à l’autonomie.

En France, la nouvelle configuration de la décentralisation a été qualifiée d’Acte II de la décentralisation avec la révision de la constitution du 28 mars 2003 dont l’article 72 consacre l’autonomie financière des collectivités locales. Cette consécration constitutionnelle de l’autonomie des collectivités locales était la preuve d’une volonté ferme des gouvernants d’évoluer vers une plus grande liberté locale. C’était également et surtout le fait de protéger les collectivités locales de l’emprise de l’Etat central. Cet ensemble de garanties est recommandé par la charte européenne de l’autonomie. Cette charte le consacre en son article 2 en ces termes « le principe de l’autonomie doit être dans la législation interne et, autant que possible, dans la constitution »40. Elle définit l’autonomie locale comme « le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leur populations une partie importante des affaires publiques ».41

Au Cameroun, la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin 1972 dispose en son article 1er que « le Cameroun est un Etat unitaire décentralisé ». On peut également lire dans cette même constitution en son article 55 que « les collectivités territoriales décentralisées de la République sont les régions et les communes, tout autre type de collectivité territoriale décentralisée est créée par la loi ». Relativement à la constitutionnalisation de cette autonomie des collectivités locales au Cameroun, l’article 52 de la constitution dispose « les collectivités territoriales décentralisées jouissent de l’autonomie administrative et financière »42. Sur un plan législatif, le pays a adopté d’abord en 2004 les lois organisant la décentralisation, il s’agit entre autre des lois relatives aux communes et de celles concernant les régions. En outre, le 24 décembre 2019 la loi n° 2019- 024-2019 portant code général des collectivités locales.

Au Gabon, l’on a assisté à l’adoption de plusieurs textes législatifs en rapport avec la décentralisation depuis les années 1996. En effet, on peut recenser parmi ces nombreux textes la loi n°15/96 du 6 juin 1996 portant transfert des compétences. Dans ce texte, le législateur détermine le cadre d’attribution des compétences, la tutelle et met également l’accent sur les mesures d’accompagnement d’une véritable politique de décentralisation. Cette loi a le mérite également de transformer tous les départements de la République Gabonaise en communes. Elle définit la commune comme « une personne morale de droit public distincte de l’Etat, dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie financière »43. Par la suite, l’on a assisté à l’adoption de la loi constitutionnelle n°13/2003 du 19 aout 2003 portant révision de la constitution. Cette loi consacre tout un titre aux collectivités territoriales décentralisées, le titre IX. Aux termes de cette loi, on peut lire que « les collectivités locales de la république sont créées par la loi. Elles ne peuvent être modifiées ou supprimées qu’après avis des conseils intéressés et dans les conditions fixées par la loi. Elles s’administrent librement par des conseils élus dans les conditions prévues par la loi, notamment en ce qui concerne les compétences et les ressources »44.

40 Art 2 charte européenne de l’autonomie locale, édition du conseil de l’Europe, mars 2010

41 Art 3 idem

42 Art 52 de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 au Cameroun

Au Sénégal, l’adoption par le législateur de la loi n°69-06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales et des transferts des compétences aux conseils locaux marque une étape importante et décisive dans la vie institutionnelle du pays. Elle marque également l’avènement de la région comme collectivité locale à côté de la commune. Les collectivités locales au Sénégal se fondent sur le principe constitutionnel de la libre administration. Elles bénéficient du privilège de la personnalité morale de droit public et de l’autonomie financière comme les autres collectivités locales en Afrique francophone subsaharienne. C’est dans cet esprit que la constitution sénégalaise dispose que « les collectivités territoriales constituent le cadre institutionnel de participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Elles s’administrent librement par des conseils élus au scrutin universel direct. Elles participent à la territorialisation des pouvoirs publics et organismes à participation financière publique, à la mise en œuvre de la politique générale de l’Etat ainsi qu’à l’élaboration et au suivi des programmes de développement spécifiques à leurs territoires »45.

Enfin en Côte d’Ivoire, le paysage institutionnel est marqué par l’adoption de plusieurs instruments normatifs allant dans la promotion de la décentralisation. L’on peut citer tout d’abord les lois n°95-892 du 27 octobre 1995 relative à l’orientation générale de l’administration territoriale. L’on peut également convoquer la loi n° 2001-476 du 09 aout 2001 relative aux départements, la loi n°2001-478 du 09 aout 2001 portant création du district d’Abidjan. Au plan constitutionnel, la loi n°2016-886 du 08 novembre 2016 portant révision de la constitution en République de Côte d’Ivoire consacre tout un titre aux collectivités territoriales. On peut également remarquer que cette constitution dispose que « les collectivités territoriales sont les régions et les communes. »46 Cette loi constitutionnelle dispose également que « la loi détermine les principes fondamentaux de libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources»47. On remarque en Côte d’Ivoire le choix du constituant de ne pas constitutionnaliser l’autonomie financière des collectivités locales et de laisser ce soin au législateur

43 Art 3 de la loi n°15/96 du 6 juin 1996 portant transfert de compétences au Gabon.

44 Art 112 de la loi n° 13/2003 du 19 aout 2003 portant révision de la constitution Gabonaise.

45 Art 102 de la loi constitutionnelle n° 2016/10 du 05 avril 2016 portant révision de la constitution au Sénégal

Le contexte politique et le facteur économique ont souvent été également la cause de nombreux changements sur le plan institutionnel en Afrique en général en en Afrique francophone subsaharienne en particulier.

B- Contexte politique et économique de la décentralisation en Afrique francophone subsaharienne

Il sera présenté d’une part le contexte politique (1), et d’autre part le contexte économique (2).

1- Contexte politique de la décentralisation en Afrique francophone subsaharienne

Gaston Jèze soulignait que « faire abstraction du facteur politique, c’est tenir pour négligeable ce fait historique. La plupart des plus grandes réformes politiques ou sociales ont eu des causes financières et que de très importants problèmes financiers ont été posés et résolus sous l’influence de causes politiques»48. Cependant, lorsqu’on observe les transformations de l’Etat en Afrique ces dernières années, on constate que la revendication de l’autonomie et l’exigence d’une plus grande implication et participation des populations à partir de la base sont à l’œuvre de ces changements.

L’histoire politique des Etats d’Afrique francophone subsaharienne est intimement liée à celle de leurs finances publiques. En effet, suite aux différentes mutations sur le plan international notamment les mutations de l’union soviétique et de l’Europe de l’Est, les émeutes et revendications et la libéralisation de l’espace politique ont amené des mouvements similaires en Afrique. Ces changements et mutations politiques et institutionnels sont survenus en Afrique francophone depuis la décennie des années 1990. Ils ont entrainé des mutations de la configuration des finances locales, de la répartition des richesses entre d’une part l’Etat et les populations d’une part, et de l’autre, entre l’Etat et les collectivités territoriales décentralisées.49

4646 Art 170 de la loi constitutionnelle n°2016-886 du 08 novembre 2016 portant révision de la constitution en République de Côte d’Ivoire

47 Art 171 idem

48 JEZE (G), Cours de Finances Publiques, éd GIARD, 1935, p 6

Avec la démocratisation de l’Etat survenue dans les années 1990, a eu pour conséquences l’avènement de la démocratie pluraliste dont certains aspects étaient le multipartisme, la consécration des droits et libertés fondamentales à travers la naissance de l’Etat de droit.50 L’Etat a été amené à changer de paradigme en intégrant ces nouveaux principes de gouvernance et d’administration du territoire. Le souci pour les gouvernants ici était d’impliquer les populations à l’échelle locale dans la participation et la gestion des affaires publiques. En outre, l’une des conditionnalités des bailleurs de fonds internationaux (Banque Mondiale, Fonds Monétaire International) afin d’octroyer des financements aux pays d’Afrique francophone subsaharienne était la pratique de la bonne gouvernance51.

Au Cameroun, le contexte politique est marqué depuis l’année 2016 suites aux revendications des populations originaires des zones anglophones du pays. Cette situation conflictuelle dans les régions du sud-ouest et du nord-ouest a été qualifiée de crise anglophone. Cette crise trouve ses origines dans un passé lointain à l’époque postcoloniale. Elle était initialement basée sur des revendications corporatistes des avocats et des enseignants. Elle va basculer plus tard pour révéler son vrai visage et se muer en revendications sécessionnistes fortes en raison du refus des autorités étatiques d’ouvrir une discussion sur la forme de l’Etat notamment le retour au fédéralisme en vigueur en 1961. Par la suite, le 1er Octobre 2017, des ressortissants de ces régions anglophones le nord-ouest et le sud-ouest vont déclarer l’indépendance de l’ancien Cameroun britannique (Southern Cameroon) sous le nom de « fédéral Républic of Ambazonie ». Face à ce refus catégorique de la part du pouvoir politique en place, le mouvement sécessionniste va se radicaliser et se transformer en un conflit armé généralisé avec l’instauration d’un système de contrôle de certaines villes à travers l’instauration du système de « gosht town ».

49 NGUELE ABADA (M), Rupture et continuité constitutionnelles en République du Cameroun : réflexion à propos de la réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996, RJPIC, n°3 septembre- décembre 1996, pp 272- 295

50 En France, les collectivités locales créent en 1970 par le constituant. Ce dernier concevait une décentralisation allant jusqu’à la négation du rôle de l’Etat en matière administrative. Les départements sont réduits en l’an VIII à la simple fonction de circonscription administrative dans laquelle le préfet à l’image du pouvoir central est assisté d’un conseil technique, d’un conseil de préfecture, d’un organisme délibérant, le conseil général et les membres nommé par le gouvernement. Ce n’est que de manière lente que le département va prendre la figure d’une collectivité locale : reconnu par un avis du conseil d’Etat de 1834, sa personnalité morale sera consacrée en 1838.

51 GENDRON (C), Conditionnalité, gouvernance démocratique et développementdilemme de l’œuf et de la poule ou problème de définition ? Chaire Economie et Humanisme, université Canada- Québec 2001, p 24.

Afin de sortir le pays de cette impasse, le président de la République du Cameroun avait convoqué le Grand Dialogue National en date du 30 septembre au 4 octobre 2019. Les débats se sont tenus aux palais des congrès de Yaoundé sous la présidence du Premier Ministre, chef du gouvernement. Aux termes de ces cinq jours d’échanges, les différents participants travaillant en commissions avaient écarté l’option du fédéralisme et avaient exigé l’accélération du processus de décentralisation à travers la suppression de la nomination des délégués du gouvernement, la mise en place des régions comme collectivités territoriales décentralisées, la mise en place des régions du nord-ouest et du sud-ouest avec un statut spécial. Afin d’implémenter les résolutions issues du grand dialogue national, un comité de suivi sous la supervision du Premier Ministre a été mis sur pieds le 23 mars 2020. C’est dans ce cadre que l’on a pu constater la volonté manifeste des pouvoirs publics d’accélérer le processus de décentralisation à travers l’adoption de la loi n°2019/024 du 24 décembre 2019 portant nouveau code général des collectivités territoriales décentralisées au Cameroun, la convocation des collèges électoraux et l’élection des conseillers régionaux en date du 06 décembre 2020.

Le contexte économique suite à la pandémie mondiale du nouveau Corona Virus et le conflit Russo-Ukrainien n’est pas très éloigné du contexte politique.

2- Le contexte économique

NECKER affirmait que « les finances de l’Etat sont au centre où aboutissent une multitude innombrable de canaux. Tout part de ce centre et tout y revient. »52 Pour ce personnage, toutes réformes politiques ou institutionnelles sont liées aux finances publiques. Au cours de cette même période en France, ce sont les caisses vides du royaume qui ont contraint Louis XVI à convoquer les états généraux, lesquels engendreront la révolution française de 1789.

52 Directeur Général des finances, le baron NECKER était apprécié des français. Son limogeage par Louis XVI le 11 juillet 1789 provoqua l’insurrection qui conduit à la prise de la bastille le 14 juillet 1789, archives numérique de la révolution française Ŕ archive parlementaire Tome 8 du 05 mai 1789, bibliothèque nationale de France

En Afrique francophone subsaharienne, ce contexte économique se perçoit mieux à partir de 1975. En effet, cette période marque le changement de système politique et système économiques de ces pays53. Ce qui a provoqué une raréfaction des ressources financières et budgétaires de la part des pays francophones. L’incapacité de ces Etats à satisfaire à leurs engagements vis-à-vis des acteurs nationaux ou internationaux à limiter le financement par ces bailleurs internationaux qui ont conditionné ce financement. La principale exigence de bailleurs de fonds internationaux était la pratique de la bonne gouvernance et l’implication des populations à travers les élus locaux à la prise de décision et la gestion des affaires.

Le problème de la mauvaise gouvernance financière, le détournement de fonds destinés à la réalisation des grands projets structurants ou de grande envergure ont également suscité des mouvements de contestations. Ces mouvements de revendication de la part des populations qui souhaitaient une participation effective dans la gestion des affaires publiques ont fait le « procès de l’Etat post colonial ». 54 Afin de sortir de ces différentes crises sur le plan économique, les bailleurs de fonds ont invité les pays africains à reconsidérer leur manière de vivre et de gouverner.il était question de concentrer l’activité de l’Etat sur les missions régaliennes et de laisser le soin aux autres acteurs publics des actions de développement économique à travers des programmes de redressements55. La nouvelle configuration sur le plan économique imposait un partage de pouvoir vertical entre l’Etat et les autres collectivités publiques qui devaient jouer un rôle de développement. Tel était le contenu du discours sur la participation locale et le développement communautaire56.

Au cours de la fin d’année 2019, le monde a été frappé par la pandémie du COVID 19 qui a plongé l’économie planétaire dans sa pire récession depuis la fin de la seconde guerre mondiale.

53 Crise économique et ajustement structurel, Série de recherche n°96, on note ici que le processus de transition économique a été ralenti. Le déclin de la production, l’accroissement de l’inflation et l’accentuation des déséquilibres de paiements courants sont des signes de la détérioration générale de l’activité économique. En Afrique de manière générale, depuis le début des années 1974, le produit intérieur brut (PIB) par tête à vraisemblablement diminué de

1% par an. L’inflation s’est également accélérée passant d’un taux de 10% en 1974 à 20% en 1984. Le solde de la balance des paiements au titre des biens et services et des transferts privés a été de -0,4, -14,0 et -10,8 milliards de dollars USA respectivement en 1974, 1980, 1987. Ces différents déficits se sont traduits par un accroissement à court terme, et des achats du Fond Monétaire International

54 DU BOIS DE GAUDUSSON(J), MEDAR (J.F), l’Etat en Afrique, entre le global et le local, Afrique contemporaine, numéro spécial 180, documentation française, Paris, décembre 1996, p 95.

55 La déstabilisation des économies africaines en général et Camerounaise en particulier a été aggravée par la faiblesse administrative et institutionnelle à gérer la crise, explique la mise en œuvre au début des années 1980 du programme d’ajustement structurel sous l’égide de la banque mondiale et du FMI. Série de recherche n° 96

56 DU BOI DE GAUDUSSON (J) et MEDARF (J.F), l’Etat en Afrique, op cite, p 95

En effet, cette maladie a amené plusieurs pays à se replier sur eux-mêmes portant ainsi sur l’activité économique de ces pays. Selon les prévisions de la Banque mondiale, le PIB mondial a diminué de 5,2 %. Ceci est dû aux perturbations sans conséquences qui ont frappé l’offre et la demande intérieurs ainsi que les échanges entre les différentes zones économiques. Cette situation est similaire à la crise qui secoue actuellement le monde suite à l’opération militaire menée actuellement par la Russie en Ukraine. En effet, suite à cette opération, les pays de l’OTAN notamment les alliés américains et européens ont décidé d’infliger des sanctions à la Russie. Ces sanctions sur l’énergie ont eu un effet dévastateur en rendant la vie difficile et en créant l’inflation dans tous les pays du monde. Au Cameroun, d’après un rapport de l’institut national de la statistique57, 74% des personnes ont subi une baisse d’activité d’environ 65% (baise de la production et de la clientèle). La pandémie a entrainé une dégradation de la vie accentuée chez les pauvres (79%), au Nord- ouest (78%) et à Douala 72%. Afin de mieux faire face à cette nouvelle menace, les collectivités territoriales décentralisées sont plus que jamais interpellées dans la relance de l’économie du pays.

Le contexte de l’étude ayant déjà été présenté, il convent à présent de meubler le cadre conceptuel de l’étude.

Paragraphe II : Le cadre conceptuel

Pour Jean- Louis BERGEL, « le premier facteur de la praticabilité du Droit consiste dans une suffisante définition. Un droit insuffisamment définit n’est point praticable en ce sens que son application donne lieu à des hésitations et à des controverses génératrices d’insécurité»58. Ceci est d’autant plus vrai comme l’affirme Magloire ONDOA59 que pour mener à terme une recherche scientifique, il est important de borner le sujet, de le limiter et de préciser les frontières notionnelles et conceptuelles du travail.

La mise en pratique de cette exigence commande de procéder au découpage du présent thème de manière suivante : à la précision du concept de compétence (A), du qualificatif financier (B) et enfin celui de collectivités territoriales décentralisées (C).

57 Rapport de 2020 de l’institut national des statistiques duCameroun.

58 BERGEL (J-L), Méthode du droit et théorie générale du droit, 2ème édition, Dalloz, 1989, p 196.

59 ONDOA (M), Le droit de la responsabilité publique dans les Etats en développement : contribution à l’étude de l’originalité des droits africains, Doctorat d’Etat en Droit Public, Université de Yaoundé II, 03 mai 1997p 5

A- Le concept de compétence

Afin de mieux appréhender le concept de compétence, il convient de présenter l’approche positive en donnant le contenu de la notion de compétence (1) avant de décliner l’approche négative à travers les notions voisines dans un second temps (2).

1- La notion de compétence

La notion de compétence sera abordée ici d’abord dans son sens littéral (a), puis au sens où l’entendent les juristes (b).

a- La notion de compétence au sens littéraire

Au sens littéral, la notion de compétence dans son étymologie vient du latin compétia qui désigne l’aptitude d’une autorité à effectuer certains actes, aptitude également d’une juridiction à instruire et à juger d’une affaire. Elle peut également être entendue comme la faculté d’émettre des actes juridiques qui expriment la volonté de la collectivité. Ou encore la faculté d’émettre des actes juridiques normateurs. La compétence appartient à la personne juridique. Elle désigne le domaine dans lequel les autorités locales ont l’aptitude d’édicter des actes juridiques normateurs au nom de la collectivité qu’elle représente.

En Droit administratif, la notion de compétence peut se décliner en trois : la compétence rationae materiae, la compétence Rationae personae et la compétence Rationae Loci. La compétence rationae materiae recouvre toutes les classes d’affaires dont un tribunal peut connaitre. En d’autres termes, il s’agit de la compétence qui s’apprécie en raison même de la nature du litige60. La Compétence rationae personae elle désigne la compétence de la juridiction à connaitre de certaines infractions en fonction de la qualité du justiciable. Et enfin, la compétence rationae loci elle indique l’aptitude d’une juridiction à l’exception de toutes les autres de même ordre à connaitre d’une affaire en fonction du critère de territorialité. À titre d’exemple la compétence de la juridiction peut être établie en fonction du lieu de commission de l’infraction ou du lieu de résidence du défendeur

La notion de compétence au sens littéraire diffère de l’approche adoptée par les juristes.

60 SALMON (J), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, 2001, p 218

b- La définition juridique de la notion de compétence

Plusieurs grands auteurs à l’instar de Gaston JEZE ont abordé la problématique de la définition de la notion de compétence en raison de son intérêt pour l’acte juridique.61 Pour cet auteur, la notion de compétence peut être appréhendée comme un « pouvoir légal de faire des actes juridiques. Elle résume l’ensemble des conditions de régularité d’un acte administratif. Elle englobe en effet les règles relatives à l’auteur, aux formes, aux motifs, et au but de l’acte».62 Au regard de cette définition de la notion de compétence donnée par JEZE, on peut conclure que, la compétence se caractérise par un double morcellement. La compétence n’existe que pour certaines matières, et, pour un seul acte. Elle est souvent partagée entre plusieurs agents publics.63 L’auteur affirme également que la compétence des agents publics ne s’exerce pas ex nihilo. En effet, pour lui, déterminer la compétence d’un agent c’est « déterminer dans quelles conditions de temps, de lieu, de formes…), il devra vouloir pour que sa manifestation de volonté ai une valeur juridique ».64 Comme autres contraintes ou limites à l’exercice de la compétence des agents publics, l’auteur évoque le mobile ou les motifs de l’acte juridique.65 JEZE met enfin l’accent sur le but de l’acte pour déterminer la compétence. Il estime que « lorsqu’il poursuit un but illicite, l’administrateur est en réalité incompétent ».66

Pour Maurice HAURIOU, « on a dit qu’un administrateur qui n’observe pas les formes sort de sa compétence et que le vice de forme n’est qu’une sorte d’incompétence ».67 Pour cet auteur, c’est le respect des conditions d’exercice qui fonde la légalité d’une compétence. Léon DUGUIT n’est pas très éloigné de cette conception de la notion de compétence lorsqu’il affirme que « la compétence est à la fois le pouvoir d’agir suivant certaines formes, et d’agir dans un domaine, et d’agir dans but. ».68 Enfin, pour Edouard LAFERRIERE, pour mieux appréhender la notion de compétence, il est préférable la rapprocher de l’exercice du pouvoir en lui-même. Pour cet auteur, « excéder son pouvoir consiste soit à empiéter sur un pouvoir supérieur ou différent, soit à exercer son propre pouvoir en s’affranchissant des conditions auxquels il est subordonné par la loi ».69 Il ressort de l’analyse de cette définition que l’exercice de la compétence est conditionné à l’exercice d’un pouvoir. Ce pouvoir lui-même doit s’exercer dans le respect des conditions de la loi. Le non-respect de ces exigences d’ordre légal entraine l’excès de pouvoir qui peut subvenir soit à la suite d’une erreur sur l’existence d’un pouvoir soit sur l’erreur dans l’exercice du dit pouvoir.

61 JEZE (G), Essai de la théorie générale de la compétence pour l’accomplissement des actes juridiques en droit public français, R.D.P, 1923, p 58 et S.

62 Op cit. p 58

63 Idem, p 67

64 JEZE (G), Les principes généraux du droit administratif, 3ème édition, 1925, Tome I, p 9.

65 JEZE (G), Cours de droit public, Paris, 1923, p 278.

66 Idem p 267

67 HAURIOU (M), Précis de Droit administratif, 7ème édition, 1911, p 449.

68 DUGUIT (L), Etudes de droit public ; l’Etat, 1903, Tome II, p 544.

Au regard des différentes définitions données par la doctrine des juristes publicistes au sujet de la notion de compétence, il nous semble qu’elle est intimement liée avec la notion de pouvoir. La notion de compétence sera donc abordée dans le cadre de notre recherche comme le pouvoir d’agir suivant certaines formes, et d’agir dans un domaine, et d’agir dans but comme l’a affirmé Léon DUGUIT. Ce n’est qu’à ce titre que cette notion pourrait être associée au champ des Finances Publiques pour expliquer le qualificatif financier.

2- Les notions voisines à la notion de compétence

Il sera question ici de mettre l’accent sur les notions de pouvoir (a) et celle d’attribution (b).

a- Le concept de pouvoir

Le concept de pouvoir, substantif formé à partir du verbe latin posse ou potere recouvre une variété de sens. C’est dans ce sens que le dictionnaire de la langue française le Robert à titre d’illustration en dénombre six différentes définitions.70 Le pouvoir est un concept flexible. La flexibilité de son contenu permet de saisir plusieurs réalités de ce phénomène. Il fait référence à plusieurs réalités selon qu’il est analysé au sens littéraire, au sens philosophique, au sens sociologique ou au sens politico juridique.

 L’approche littéraire du pouvoir

Selon le dictionnaire de la langue française71, la notion de pouvoir signifie avoir le droit, avoir l’autorisation, avoir la possibilité, avoir la faculté, être en mesure de, avoir les moyens, être susceptible de. Elle désigne également une autorisation, une capacité ou un droit. En droit civil, elle désigne une aptitude légale ou conventionnelle à exercer tout ou partie des droits d’une personne et à agir pour son compte. Ainsi, le tuteur a le pouvoir d’agir pour le compte du pupille, le mandataire pour le compte du mandant, le mari marié sous le régime de la communauté des biens pour le compte de son épouse. En droit public, la notion de pouvoir désigne par opposition à la compétence liée, la faculté qu’a une autorité d’agir librement parce que la conduite n’a pas été fixée à l’avance par une règle de droit.72 C’est la faculté pour une autorité administrative ou gouvernementale, d’édicter des actes généraux.

69 LAFERRIERE (E), Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, Tome II, 1896, p 400 et S.

70 On peut y lire que le concept de pouvoir peut désigner successivement : 1- le fait de pouvoir, 2- la capacité légale de faire quelque chose, 3- propriété physique d’une substance placée dans des conditions déterminées, 4- possibilité d’agir sur quelqu’un ou sur quelque chose, 5- situation d’un dirigeant ou pouvoir politique, 6- organes ou personnes le pouvoir, in le Robert illustré et Dixel, nouvelle édition, 2012, p 1510.

71 LE LAROUSSE de poche 2010, p.320

 L’approche philosophique du pouvoir

Pour les philosophes, il est difficile de s’entendre sur une signification unanime de la notion de pouvoir. C’est ce qui a pu faire dire à André Jean ARNAUD que « la notion de pouvoir en philosophie a été un thème de réflexion chez la plus-part des grands philosophes. On le retrouve à un titre ou un autre, dans les œuvres de Platon, Socrate, Aristote, Austin, Thomas d’Aquin, Rousseau. Il occupe particulièrement une place importante dans l’œuvre de certains notamment Hobbes, Machiavel, et Hegel. Il est difficile de trouver chez eux une définition unanime et rigoureuse. La plupart d’entre eux à l’exception de Hobbes et Hegel, l’on entendu dans le sens courant, généralement pour désigner le pouvoir politique. »73 Nous devons distinguer le pouvoir institutionnalisé, symbolisé et incarné par les principes de ce monde du pouvoir en général qui lui, ne trône nulle part. Il faut noter que « le pouvoir nous transcende et exerce sur nous la puissance de sa maitrise. Il plane au-dessus de nous comme l’idée chez Hegel, la raison chez Emmanuel Kant, la volonté chez Jean Jacques Rousseau. »74 La conception du pouvoir chez Hegel est différente de celle des autres auteurs. En effet pour ce dernier, le pouvoir s’appelle l’Etat, c’est donc une réalité pensée. En somme, au sens de la pensée philosophique, le pouvoir est une réalité conceptuelle incontournable présente. Car comme le souligne fort à propos LEVY, « partout où il y’a division et séparation, s’ébauche des rapports de force »75 et Maurice KAMTO de conclure que « le pouvoir serait le démurge sans quoi la société n’est rien ».76

72 CAPITANT (H), vocabulaire juridique

73 ANDRE-JEAN (A), Dictionnaire encyclopédique et sociologique du droit, Paris, LGDJ, 1993, p 466

74 KAMTO (M), Pouvoir et droit en Afrique noire : essai sur les fondements du constitutionnalisme dans les Etat d’Afriques noires francophone, LGDJ, Paris, 1987, p 31.

75 LEVY (B.H), La barbarie a un visage humain, édition livre de poche, Grasset, Paris, 1979, p33.

76 KAMTO (M), Pouvoir et droit en Afrique noire : essai sur les fondements du constitutionnalisme dans les Etat d’Afriques noires francophone, LGDJ, Paris, 1987, p 32.

Si la conception philosophique du pouvoir demeure abstraite de par son essence, elle est une réalité sociale concrète du point de vue de la sociologie.

 L’approche sociologique du pouvoir

« La société est un champ de rapports de force qui traduisent par le phénomène de commandement et d’obéissance dans l’hypothèse du pouvoir coercitif et par le phénomène de coordination de l’arbitrage consensuel. »77 Il existe une différence de nature fondamentale entre le pouvoir d’un individu sur un autre et le pouvoir qu’exerce un individu sur un groupe d’individu ou sur l’ensemble de la société. Envisagée sous cette hypothèse, le pouvoir est une réalité, un phénomène d’autorité c’est-à-dire un phénomène essentiellement psychologique limité au champ social. Pour le sociologue anglo-saxon DAHL« le pouvoir d’une personne A sur une personne B est la capacité d’A d’obtenir de B ce qu’il n’aurait pas fait sans l’intervention de A.»78 Sous ce prisme, le concept de pouvoir se situe dans des rapports de domination et de commandement. Pour JOUVENEL, ce que l’on désigne par pouvoir ici serait plutôt de l’autorité. Pour cet auteur « j’appelle autorité la faculté d’entrainer le consentement d’autrui, ou encore j’appelle autorité la cause efficiente de rassemblements de volontaires. Lorsque je constate un rassemble volontaire, j’y vois le travail d’une force qui et l’autorité.79 On peut constater avec cet auteur que l’acte de volonté est à la base de la relation d’autorité. En d’autres termes, c’est le consentement de B qui fonde l’autorité de B sur lui car « le propre de l’autorité est de s’exercer sur ceux qui l’acceptent volontiers ».80

Quoi qu’il en soit, le pouvoir ne doit pas seulement être entendu comme la simple capacité d’un individu d’obtenir le consentement d’un autre. Il est également la manifestation de puissance (violente ou non) d’un individu ou groupe d’individus sur l’ensemble de la société. C’est du moins dans ce sens que juristes et politologues s’accordent à concevoir le concept de pouvoir.

77 Ibid.

78 DAHL(R), The concept of power, Behavioral science, cite par BURDEAU (G), Traité de science politique, Tome II, 2ème édition, 1966, p 403.

79 JOUVENEL (B), de la souveraineté à la recherche du bien politique, édition Genin, Paris, 1995, p 45.

80 Idem. P 48.

 L’approche politico-juridique du pouvoir

La conception du pouvoir est envisagée de manière différente suivant le regard de la science politique ou celui de la science juridique. Maurice DUVERGER estime que le concept de pouvoir est avant tout un concept politique, qu’il n’est pas une conception juridique. Pour lui, « l’usage a fait que le mot pouvoir désigne en français l’homme ou le groupe d’hommes qui décide au nom de l’ensemble ou qui est habileté à prendre des mesures engageant la collectivité »81.

Pour JOUVENEL, le pouvoir peut être perçu comme une petite société qui en domine une plus large, sa réalité substantielle est le commandement et la domination.82 Pourtant, le pouvoir n’est pas toujours exprimé dans toutes les sociétés comme un rapport de domination entre des gens qui commandent et d’autres qui exécutent. En effet, Georges BURDEAU a une conception du pouvoir opposée à celle de JOUVENEL. En effet, pour lui, « le pouvoir est une force au service de l’idée. C’est une force, qui, née de la conscience sociale, est destiné à conduire le groupe dans la recherche du bien commun et capable le cas échéant, d’imposer aux autres membre l’attitude qu’elle commande. »83 ce point de vue est largement partagé par d’autres auteurs à l’instar de André HAURIOU qui définit le pouvoir comme une énergie de la volonté qui se manifeste chez ceux qui assurent l’entreprise du groupement humain, et qui leur permet de s’imposer grâce au double ascendant de la force et de la compétence.84

Pour VAN DOORM, « le pouvoir est la possibilité de la part d’une personne ou d’un groupe de personnes (ou la capacité d’une personne ou d’un groupe) à la poursuite de ses fins propres, de restreindre d’autres personnes ou groupes dans le choix de leur conduite. »85 L’auteur donne ici les mobiles de l’exercice du pouvoir ainsi que ses différentes modalités. Pour Maurice HAURIOU, « le pouvoir politique est une libre énergie qui grâce à sa supériorité, assure l’entreprise du groupe gouvernement d’un groupe d’humain par la création continuelle de l’ordre et du Droit»86. L’auteur nous donne le but final de l’exercice du pouvoir au sein de la société qui est la création de l’ordre et du droit en vue de maintenir le groupe social dans la cohésion et l’harmonie.

81 DUVERGER (M), Méthode de la science politique, PUF, Paris, 1959, p 3-4.

82 JOUVENEL (B), Du pouvoir, édition Genin, Paris, 1947, p 124

83 BURDEAU (G), Traité de science politique, Tome II, 2ème édition, 1966, p 406.

84 HAURIOU(A), GICQUEL (J), GELARP(P), Droit constitutionnel et institution politique, 6ème édition, Montchrestien, Paris, 1975, p 106.

85 VAN DOORM (J), Power is the possibility or the part of person of group (…) its purposes, In sociology, 1962, p 172

86 HAURIOU (M), Précis de droit constitutionnel, édition Sirey, Paris, 1923, p 253.

Pour les juristes enfin, il convient de cerner cette notion selon qu’on se situe dans une perspective constitutionnelle ou dans une perspective purement technique. Le premier courant envisage le pouvoir dans les relations gouvernées gouvernants. Sur ce plan, elle n’est pas très éloignée de la conception de la science politique. En effet, tout comme en science politique, le pouvoir ici est envisagé en tant qu’instrument, force politique, sauf qu’il se trouve légitimé et encadré par le droit. Sous ce prisme, le pouvoir est une manifestation sociale d’une puissance juridiquement instituée et maitrisée. À ce titre, il a pour finalité « d’assurer l’entreprise du gouvernement d’un groupe d’humain par la création continuelle de l’ordre et du droit »87. Sur un plan purement technique, le pouvoir est considéré par les juristes comme « l’aptitude à poser des actes déterminés que possède une personne ou un organisme en vertu soit d’une disposition législative ou réglementaire, soit d’un contrat, soit d’un arrêté du tribunal, soit d’un testament ou de tout autre acte juridique »88. Le pouvoir est assimilé ici à une prérogative juridique, une fonction, une capacité ou à une mission.

Enfin pour le juriste autrichien Hans KELSEN, la fonction de l’ordre juridique appelé ici habilitation est synonyme d’attribution. Pour lui, « avoir un pouvoir c’est être habileté par l’ordre juridique qui consiste à créer des normes juridiques individuelles en application des normes générales »89. Pour KELSEN, le pouvoir renvoie à une habilitation conférée par l’ordre juridique. Le pouvoir tire sa légitimité d’une norme juridique qui est-elle se fonde sur une autre norme juridique qui lui et supérieure. Avoir un pouvoir consiste de ce fait à créer des normes juridiques qui occupent une place inférieure dans la hiérarchie des normes. On peut affirmer avec l’auteur que le pouvoir n’est légitime que dans le cadre d’un ordre juridique.

Au regard des différentes conceptions du concept de pouvoir, il convient de rapprocher d’envisager une autre notion voisine afin d’en dégager les éventuelles similitudes.

87 HAURIOU (M) Idem., p. 256.

88 ANDRE-JEAN (A), Dictionnaire encyclopédique et sociologique du droit, Paris, LGDJ, 1993, p 465

89 KELSEN (H), Théorie pure du droit, par Charles EISENMAN, Dalloz, Pari, 1962, p 198

b- Le concept attribution

La notion d’attribution est employée de manière récurrente dans plusieurs disciplines bien qu’elle ne fasse l’objet d’une définition claire et précise. Elle sera définie ici au sens large avant d’aborder sa compréhension au sens des juristes.

 Définition littéraire de la notion d’attribution

Etymologiquement, le mot attribution vient du latin attribuo. Il renvoie à l’action d’attribuer quelque chose à quelqu’un. Ce mot peut également désigner le résultat de cette action.90 Le mot attribution peut être assimilé à un partage, à une répartition ou à un octroi. Toujours au sens littéraire du dictionnaire de la langue française, il désigne soit une concession de privilèges de prérogatives. Sous l’antiquité, il désignait le pouvoir que le roi donnait à des commissaires ou à des juridictions subalternes pour juger une affaire en dernier ressort. On peut également définir l’attribution comme l’action de considérer quelqu’un comme l’auteur ou le responsable de quelque chose. Dans ce sens, le mot attribution est assimilé à un pouvoir lié à une fonction, à un droit, à un devoir. L’attribution ici renvoie également au pouvoir du titulaire d’une fonction. Le mot attribution de manière ordinaire renvoie au droit que possède une personne chargée d’une fonction ou qui sont attachés à la fonction en elle-même. C’est dans ce cadre que l’on parle des attributions d’une juridiction, d’une autorité administrative.

Si au sens littéraire le mot attribution ne revêt pas une signification concrète, qu’en est-il de sa définition par les juristes ?

 Le concept d’attribution au sens des juristes

Le terme attribution est fréquemment utilisé par les juristes, les administrateurs, et par de grands auteurs. Toutefois, le mot attribution est « une notion floue, sans réel contenu juridique »91. Une première double définition nous est donnée par le dictionnaire de l’académie française : « ensemble de pouvoirs attachés à une fonction ou conférés au titulaire d’une fonction ; compétence attribuée à un service ou à un corps »92. Au regard de deux définitions données par le dictionnaire de l’académie française, on peut lire l’ambiguïté qui réside dans la définition de la notion d’attribution. En effet, il est difficile face à cette définition double de tracer l’écart entre le pouvoir et la compétence. La notion d’attribution connait également des difficultés de définition au regard du droit positif des Etats d’Afrique francophone subsaharienne. C’est le cas de certains décrets pris par l’exécutif pour désigner les pouvoirs du titulaire d’une fonction.

90 LAROUSSE, Dictionnaire de poche, 2010

91 Ce point de vue a été souligné par Françoise Dreyfus lors du séminaire « Archéologie des avoirs administratifs », organisé en 2004- 2005 dans le cadre de l’action concertée incitative (ACI) du CNRS « histoire des savoirs »

92 En ligne, http://atilf.atilf.fr/académie9.htm, consulté le 06 octobre 2020

À la fin du XIXème siècle, deux spécialistes du droit administratif ont tenté de préciser le contenu de la notion d’attribution. Le Dictionnaire d’administration de Maurice BLOCK reconnait un caractère double à ce mot. Pour cet auteur, l’attribution désigne en même temps la concession d’un droit ou d’un pouvoir et le pouvoir concédé.93 L’auteur reconnait également la proximité qui existe entre la notion de compétence et la notion d’attribution. L’un est utilisé dans le champ de l’ordre administratif tandis que l’autre intimement lié à l’ordre judiciaire. Pour Maurice HAURIOU, dans son Précis de droit administratif et de droit public, « un ministre est une branche de l’administration centrale déléguée par le chef de l’Etat. Et les attributions des ministres sont d’une part le contreseing des actes de l’exécutif, d’autre part des pouvoirs administratifs de quatre type : la police des autorités administratives et des agents de l’Etat, la tutelle des autorités administratives inférieures (départements et communes), le pouvoir réglementaire, et enfin la gestion publique et la passation des marchés »94. L’attribution apparait ici donc comme la délégation de compétences qui appartient en propre à l’exécutif.

Il est primordial d’établir la frontière ou la limite entre la notion d’attribution et de compétence sur le plan juridique. En effet, c’est au regard de cette différence que s’est fondée la jurisprudence du conseil d’Etat autour du principe d’incompétence. Les attributions ne permettent que de déterminer si l’auteur d’un acte est compétent. Elles désignent un ensemble de matières liées entre elles et qu’on attribue à une autorité. L’on relève ici qu’en matière d’actes, rendus sous une forme légale, les autorités ne possèdent pas d’elles-mêmes leur compétence, elle appartient toujours au chef de l’exécutif. Parler d’attribution consiste donc à tracer le champ d’action ou d’intervention.

La notion de compétence ayant fait l’objet d’une définition, il convient de donner du contenu au qualificatif financier.

93 BLOCK (M), Dictionnaire de l’administration française, 4ème édition, Paris, 1897, p 78

94 HAURIOU (M), De la formation du droit administratif français depuis l’an VIII, Paris, 1893, p 132

B- Le qualificatif financier

Lorsque l’on fait allusion au qualificatif financier, on se réfère aux Finances, précisément aux Finances Publiques. Définir le qualificatif financier revient donc à définir le concept de Finances Publiques. Cette équivoque étant levée, étymologiquement, le terme « finance » vient du verbe finer qui signifie mettre fin à une transaction par le payement d’un prix.95 Au regard de cette première définition, le lien avec l’argent semble évident mais montre également le lien de l’échange réciproque entre les parties. La notion de finance doit être distinguée de celle de « la finance » qui elle, traite plus tôt de l’activité boursière et banquière. Les finances Publiques désignent l’intervention de la puissance publique par l’intermédiaire de son budget qui regroupe l’ensemble des prévisions de ses recettes et de ses dépens. En tant que discipline du Droit Public, les finances publiques regroupent à la fois le droit budgétaire, le droit fiscal, le droit de l’endettement public et la comptabilité publique. Nous apporterons un contenu à cette notion suivant un point de vue organique (1) et suivant un plan matériel (2).

1- Une approche organique du qualificatif financier

Suivant une l’approche organique, les finances publiques peuvent être appréhendées comme étant à la fois une activité financière des personnes morales de droit public (Etat, collectivités territoriales décentralisées, établissement public administratif, entreprises du secteur public et parapublic et autres). Elles peuvent également désigner l’étude du cheminement de l’argent public (fiscalité, transfert d’argent, dotations). Il désigne au sens du vocabulaire juridique de Gérard CORNU l’ « Ensemble des ressources (en argent, crédit ou autre moyen financier) de l’État et des collectivités publiques. V. budget, trésor, fisc, impôts, recettes »96. Nous pouvons également définir les finances publiques comme étant l’étude des ressources, des charges et des comptes des collectivités publiques. Sous cet angle, les finances des personnes privées se rapprochent des finances publiques à l’exception du titulaire et du but de ces fiances. Dans le cadre de notre étude, il sera question exclusivement des finances publiques et plus précisément des finances des collectivités territoriales décentralisées ou plus exactement des finances locales. Cette définition des finances publiques du point de vue organique s’avère insuffisante pour cerner les contours exacts de cette notion d’où le recours à la doctrine. En la matière, la doctrine propose de considérer les finances publiques comme les finances des administrations publiques. Ces derniers sont des unités institutionnelles ont pour fonction principale la production des biens non marchands et la satisfaction de l’intérêt général dont les ressources proviennent des prélèvements obligatoires et des subventions.

95 En ligne, Cours de finances publiques en 15 leçons.

96 CORNU (G), Vocabulaire des termes juridiques, 12 ème édition, 2018, p.997

Que dire de la notion de finances publiques sur le plan matériel ?

2- Une approche des finances publiques suivant le critère matériel

Sur un plan matériel, l’étude des finances des personnes morales de droit public (Etat, collectivité territoriales décentralisées, établissements publics administratifs), renvoie à l’étude de ces organismes dont l’activité économique est principalement constituée des opérations de distribution ou de production de bien non marchands et dont les ressources proviennent principalement des prélèvements obligatoires c’est-à-dire issus de l’impôt. L’étude des finances publiques relève donc du domaine du droit public financier. Pour Gérard CORNU, il s’agit d’une « Branche du Droit régissant ces ressources et plus généralement les voies et moyens, procédés et techniques se rapportant à l’activité financière des personnes publiques »97

Les finances publiques sont encadrées par des règles précises qui visent à contrôler et à orienter les actions financières et comptables des acteurs publics. Ces opérations de contrôle vont de la mobilisation de ces ressources publiques à travers la procédure d’élaboration du budget, l’établissement des différents comptes publics, la perception des impôts et l’exécution des dépenses. Les finances publiques revêtent une importance indéniable dans la mesure où elles ont au cœur de la décision politique. En effet, elles constituent l’un des principaux leviers de l’action publique qui expriment un modèle et un choix de société.

La bonne maitrise de ces finances publiques permet aux acteurs et décideurs publics de peser de manière significative sur la croissance économique de leur pays respectif, et d’opérer une bonne répartition des ressources afin d’impulser le développement. L’idée de l’Etat est consubstantielle à celle de l’existence des finances publiques comme le soulignait déjà Paul AMSELECK98 dans un article publié dans la revue de finances publiques. En effet, aucun Etat au monde ne saurait exister sans finances, sinon, cet Etat n’aurait qu’un rôle d’autorité et de direction.

97 CORNU (G), Vocabulaire des termes juridiques, 12 ème édition, 2018, p.997

98 AMSELECK (P), Peut-il avoir un Etat sans finances ? Revue de droit public, 1983, p 12.

Les concepts de compétences, de financier ayant été définis, il convient à présent d’aborder le concept de collectivité territoriale décentralisé.

C- Le concept de collectivité territoriale décentralisé

Avant d’identifier les différents organes qui représentent et agissent au nom de collectivités territoriales décentralisées en Afrique subsaharienne francophone (2), nous allons donner un contenu au concept de collectivité territoriale décentralisé ou collectivité locale (1)

1- Le concept de collectivité territoriale décentralisé ou collectivité locale en Afrique subsaharienne francophone

L’appellation collectivité locale ou collectivité territoriale décentralisée varie en Afrique subsaharienne francophone d’un pays à un autre suivant les différentes législations en vigueur. Respectivement au Cameroun et en Côte d’Ivoire, les lois constitutionnelles parlent de collectivités territoriales décentralisées.99 Au Gabon par contre, la constitution fait allusion aux collectivités locales.100 De manière singulière, le Sénégal lui a opté pour l’appellation collectivité territoriale.101 D’une manière générale en Afrique, les différentes constitutions emploient les termes collectivités territoriales décentralisées, collectivités locales et collectivités territoriales pour désigner la même réalité. Ces notions seront également dans le cadre de cette étude comme des synonymes. C’est ce qui a été consacré par une décision du conseil constitutionnel français depuis 1982 sur les peuples corses102.

Au Cameroun, le code général de la décentralisation dispose que « les collectivités territoriales décentralisées sont des personnes morales. Elles jouissent de l’autonomie administrative et financière pour la gestion des intérêts locaux et régionaux et règlent, par délibérations les affaires de leur compétence »103. On remarque que le législateur camerounais établit une nuance entre intérêts locaux et intérêts régionaux. Relativement à la nature des collectivités territoriales décentralisées, cette loi dispose également que « les collectivités territoriales décentralisées de la République sont les régions et les communes » et que tout autre collectivité territoriales décentralisées peut être crée par la loi.104 De même, au Gabon, la loi du 06 juin 2016 relative à la décentralisation définit la collectivité locale comme étant « une personne morale de droit public distincte de l’Etat, dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie financière. »105 La loi énumère également la nature des collectivités locales sui sont les départements, la commune urbaine, la commune rurale. Elle indique également l’éventualité de la création de tout au type de collectivités locales par la loi.

99 Titre X de la loi n° 96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin 1972 au Cameroun. Titre VIII de la loi n° 2016/ 886 du 08 novembre 2016 portant constitution en République de Côte d’Ivoire.

100 Titre IX de la loi constitutionnelle n°001/2018 du 12 janvier 2018 portant constitution en République du Gabon

101 Titre XI de la loi constitutionnelle n° 2016/10 du 05 avril 2016 portant révision de la constitution au Sénégal.

102 DE VILLEY (J.M), Droit administratif des biens, 3ème édition, Montchrestien, Paris, 2005, p 153.

103 Article 8, Loi n° 2019/024 du 24 décembre 2019 portant code général de la décentralisation au Cameroun.

En République de Côte d’Ivoire, la loi du 05 aout 2014 portant orientation de l’organisation générale de l’administration territoriale précise que « les régions et les communes sont des collectivités territoriales dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière. » 106 Comme partout ailleurs en Afrique francophone subsaharienne, le législateur ouvre la possibilité de la création de tout autre type de collectivité locale par l’exécutif. En République du Sénégal, le code de la décentralisation dispose que « la région, la commune, et la communauté rurale, sont dotées de la personne morale et de l’autonomie financière. Elles s’administrent par des conseils élus au suffrage universel »107.

En Afrique francophone subsaharienne d’une manière générale, les collectivités territoriales décentralisées ou collectivités locales selon que l’accent est mis sur le territoire ou sur le local, revêtent trois caractéristiques : la qualité de personne morale (a) et l’autonomie financière (b).

a- La qualité de personne morale

Le débat sur l’existence ou la non existence de la qualité de personne morale des entités publiques a suscité de nombreux écrits et controverses doctrinales. En effet, ce débat a opposé Léon DUGUIT à de nombreux autres auteurs à l’instar de Carré de MALBERG, GELLINEK ou encore GIERKE. Pour DUGUIT, la personne morale n’a pas d’existence physique, corporelle ou humaine. Par contre pour les antagonistes à cette conception, la personnalité morale est une réalité. Ils estiment que la personnalité morale est une réalité que le droit constate. Pour eux, même lorsque les individus qui ont créé le groupe disparaissent, ce groupe demeure permanent et immuable. Pour les partisans de l’existence de la personne morale, elle correspond à un être non corporel, mais organique. C’est une aptitude qui confère la qualité de sujets de droits et d’obligations. La personnalité juridique cesse d’être une fiction juridique pour devenir une réalité du monde.

104 Article 2 Idem.

105 Article 3, Loi n° 15/96 du 06 juin

106 Article 33, LOI n° 2014/451 du 05 aout 2014 portant orientation générale de l’administration territoriale en République de Côte d’Ivoire.

107 Article 1er, Loi n°96/06 du 22 mars 1996 portant code de la décentralisation au Sénégal.

L’attribution de la qualité de personne morale aux collectivités territoriales décentralisées est une technique juridique qui consiste à donner naissance à un nouvel être juridique distinct de l’Etat et des autres entités publiques.108 Une fois ce nouvel être juridique né, il est titulaire de droits et d’obligations propres.109 La personne morale est une entité qui a des organes et un patrimoine propre. La notion de personne morale a pour conséquence directe l’autonomie administrative et financière. En effet, conférer l’autonomie administrative à une collectivité, c’est instituer en son sein des organismes ayant des pouvoirs et des compétences nécessaires pour la réalisation de ses missions. L’autonomie financière quant ’à elle lui permet de retirer tout ou partie des recettes et dépenses de l’Etat et à les laisser à la disposition de la collectivité titulaire de la qualité de personne morale. C’est dans ce sillage que Paul AMSELEK a pu dire que « l’octroi de la personnalité morale devrait entrainer la constitution d’un budget autonome distinct de celui de l’Etat »110.

La qualité de personne morale emporte plusieurs conséquences sur le plan juridique parmi lesquelles figure également l’autonomie patrimoniale. En effet, le patrimoine de l’entité titulaire de la qualité de personne morale de l’ensemble des biens qui seront acquis ultérieurement. C’est ce qui a amené le doyen Georges VEDEL à penser de la même manière « puisque la possession d’un patrimoine propre suppose l’existence d’un budget et d’une comptabilité propre. »111 La qualité de personne morale confère également aux entités publiques le pouvoir d’ester en justice. Cette dernière aptitude consiste à défendre leurs droits face aux personnes privées ou face aux autres personnes morales de droit public. La qualité de personne morale permet également à son titulaire de recevoir les dons et les legs.

Dans un système décentralisé, la qualité de personne morale implique plusieurs considérations. En effet, dire qu’une collectivité locale est titulaire de la qualité de personne morale, c’est également lui reconnaitre une certaine compétence financière. En effet, pour Claude MAITROT « la personne morale implique l’autonomie financière, l’autonomie financière suppose la personnalité morale. »112 Pour cet auteur, la qualité de personne morale et l’autonomie financière des collectivités publiques sont intimement liés. Pour résumer cette pensée, l’auteur estime « qu’il s’agisse de la décentralisation territoriale ou de la décentralisation technique, la personne morale dont l’originalité par rapport à l’Etat a été reconnue, et qui a été érigée en sujet de droit, doit pouvoir vivre sa vie administrative, disposer des moyens humains et matériels, et pour cela, dépenser. »113

108 CHAPUS (R), Droit administratif général, Tome I, Montchrestien, Paris, 12ème édition, 1998, p 240.

109 CARRE DE MALBERG (R), Contribution à la théorie générale de l’Etat, Sirey, 1920, p 11.

110 AMSELEK (P), Le budget de l’Etat sous la Vème République, LGDJ, 1966, p 57

111 VEDEL (G), Traité de droit administratif, PUF, Paris, 11ème édition, 1964, p 735

Que dire l’autonomie financière comme élément détermine de l’existence des collectivités territoriales décentralisées ?

b- L’autonomie financière

La notion d’autonomie financière recèle à une ambiguïté relativement à sa définition. Cette notion bien que constitutionnalisée, n’est clairement définie ni par les textes, les différentes législations ni par la doctrine. Au Cameroun par exemple, en l’absence d’une définition constitutionnelle, on est tenté de tenir compte de la définition que donnait la loi relative aux établissements publics avant d’être abrogés en 2017. En ce sens, la loi, n°99/16 du 22 décembre 1999 qui organisait le statut général des établissements publics et des entreprises du secteur public et parapublic abrogée par la loi n° 2017/°11 du 12 juillet 2017 portant statut général des établissements dispose que « l’autonomie financière est la capacité pour une personne morale d’administrer et de gérer librement le biens meubles ou immeubles, corporels, incorporels ou en numéraire constituant son patrimoine propre, en vue de réaliser son objet social. »114

Du point de vue doctrinal, la définition de cette notion ne semble non plus aisée. C’est ce qui a fait dire à Robert HERTZOG que « si l’autonomie financière constitue un objet politique faisant consensus, elle devient insaisissable et pétrie de contradictions dès lors qu’on veut l’enfermer dans une définition juridique apte à produire des effets normatifs »115. Pour le professeur AKONO ONGBA SEDENA l’autonomie financière est la vertu suivant laquelle une collectivité publique est « habilitée à réaliser ses activités budgétaires et comptables, en marge de l’Etat ou sous le contrôle de celui-ci »116. Toutefois, l’autonomie financière peut être appréhendée comme « la situation d’une collectivité locale disposant d’un pouvoir propre de décision et de gestion des recettes et des dépenses, regroupé en un budget, nécessaire pour l’exercice de ses compétences »117.

112 MAITROT (J-C), Recherches sur la notion d’autonomie financière en droit public, Thèse Paris, 1972, p. 142.

113 MAITROT (J-C), op. cit., p. 152.

114 Article 2, Loi n°2017/011 du 12 juillet 2017 portant statut général des établissements au Cameroun.

115 HERTORG (R), L’ambigüité constitutionnelle des finances locales, actualité juridique- droit administratif, Mars 2003, p. 548.

Au sens de l’autonomie financière, les collectivités locales doivent avoir des finances propres distinctes de celles de l’Etat. Cela consiste pour ces collectivités locales à adopter le budget comme acte de prévision de recettes et de dépenses au cours d’un exercice budgétaire donné. L’autonomie financière confère également aux organes des collectivités locales un pouvoir juridique qui est ici une compétence juridique qui leur permettra de mobiliser les différentes ressources au niveau local et d’en disposer selon leur priorité en vue de réaliser leur objet social ou de gérer les affaires locales.

Les organes qui composent les collectivités locales permettent également de mieux cerner cette notion.

2- Les organes des collectivités locales

Afin de mieux identifier et appréhender ces organes des collectivités locales, il nous semble judicieux de les identifier selon qu’on se trouve au niveau communal (a) ou au niveau régional (b)

a- Les organes des collectivités locales au niveau communal

La commune est considérée comme la collectivité locale de base dans les différentes législations des Etats d’Afrique francophone subsaharienne. Cette dernière est constituée de deux organes à savoir l’organe délibérant et l’organe exécutif118.

116 AKONO ONGBA SEDENA, L’autonomie financière des établissements publics universitaires en Afrique noire francophone, article, Revue CAMES, 2019, p. 1.

117 ESSONO OVONO (A), L’autonomie financière des collectivités locales en Afrique noire francophone : les cas du Cameroun, Cote d’Ivoire, Gabon et Sénégal, thèse, 2010, p. 234.

118 Au Cameroun, la loi n° 2019/024 du 24 décembre 2019 portant code général de la décentralisation dispose en son article 164 que les organes de la commune sont : « - le conseil municipal ; - L’exécutif communal » Au Gabon, la loi n° 14/96 du 06 juin 1996 relative à la décentralisation dispose en son article 21 que « l’organisation d’une collectivité locale repose, sauf exception prévue par la loi, sur deux organes : - Un organe délibérant, conseil ;

 Le maire : chef de l’exécutif communal

L’exécutif communal étant constitué du maire et de ses adjoints, c’est le maire qui en est le chef. Le dictionnaire de poche le Larousse119 définit le maire comme le premier magistrat municipal élu par le conseil municipal. Pour le vocabulaire des termes juridiques120, ce mot vient du latin Mayor, qui signifie plus grand, et désigne le premier officier municipal élu par le conseil municipal parmi ses membres. Il revêt une double casquette, d’abord entant qu’agent de la commune, il est chargé de préparer et d’exécuter les délibérations du conseil municipal. Ensuite, en qualité d’agent administratif du pouvoir central, il joue un rôle pour certaines matières notamment la publication et l’exécution des lois et règlements étatiques, de l’état civil et de la police judiciaire.

Au Cameroun, le code général des collectivités territoriales décentralisées dans ses dispositions pertinentes consacre tout un chapitre à l’exécutif communal. Cette loi dispose d’ailleurs que « le maire et ses adjoints constituent l’exécutif municipal » et l’alinéa 2 de cet article d’ajouter que « le maire est le chef de l’exécutif communal, il est assisté par ses adjoints suivant l’ordre de leur élection. »121 Par contre, au Gabon, l’organe exécutif de la commune est appelé « bureau du conseil »122. Ce bureau est constitué du maire, d’un ou de plusieurs adjoints au maire. En République de Côte d’Ivoire, l’organe exécutif de la commune est dual. En effet, la loi dans ce pays dispose que « les organes exécutifs des collectivités territoriales sont :

 L’autorité investie du pouvoir exécutif de la collectivité territoriale ;

 Le bureau du conseil de la municipalité ».123

• Un organe exécutif, le bureau du conseil » En République de Côte d’Ivoire, la loi n°2014/451 du 05 aout 2014 portant orientation générale de l’administration territoriale dispose également en son article 42 que « les organes de la commune sont : - Le conseil municipal ; - Le maire ; - La municipalité » Enfin, au Sénégal, comme dans les autres pays africains, la loi n°96/06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales en son article 77 consacre également l’existence de deux organes à savoir l’organe délibérant et l’organe exécutif.

119 LAROUSSE de poche 2010

120 CAPITANT (H), Vocabulaire des termes juridiques

121 Article 197, loi n° 2019/024 du 24 décembre 2019 portant code général de la décentralisation au Cameroun.

122 Article 21 de la loi organique n°15/96 du 06 juin 1996 relative à la décentralisation au Gabon.

123 Article 51 de la loi n° 2012/1128 du 13 décembre 2012 portant organisation générale des collectivités territoriales en Côte d’Ivoire.

Au Sénégal, tout comme au Gabon, « le maire est l’organe exécutif de la commune. Il est assisté par des adjoints dans l’ordre de leur élection. »124

Relativement au mode de recrutement de l’organe exécutif de la commune, les conditions fixées par la loi varient d’un pays à l’autre. Au Cameroun, le code général des collectivités territoriales décentralisées dispose que « Le maire est élu au scrutin uninominal majoritaire à deux tours. L’élection est acquise au premier tour à la majorité absolue des suffrages exprimés. Lorsqu’une majorité n’est pas obtenue à l’issue du premier tour, il est organisé un deuxième tour. Le candidat ayant obtenu la majorité des voix est alors proclamé élu. En cas d’égalité, l’élection est acquise au le plus âgé des candidats. »125 En République Gabonaise, la loi fixe les conditions et modalité requises à l’élection de l’organe exécutif de la commune.126

En République de Côte d’Ivoire, les conditions requises de l’élection de l’organe exécutif de la commune sont à quelques exceptions similaires à celles en vigueur au Cameroun et au Gabon.127 Mêmement, au Sénégal, la loi dispose que « Le conseil municipal élit le maire et ses adjoints parmi ses membres sachant lire et écrire. Il est convoqué par le représentant de l’Etat dans les quinze jours qui suivent la date de proclamation des résultats. L’élection du maire et de ses adjoints a lieu au scrutin secret à la majorité absolue. Si, après les deux scrutins, aucun candidat n’a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l’élection a alors lieu à la majorité relative. En cas d’égalité des suffrages, le plus âgé est déclaré élu. »128

Pour ce qui a trait aux attributions de l’organe exécutif de la commune incarné ici par le maire, ce dernier a d’une manière générale une double casquette. En effet, le maire est à la fois un agent de l’Etat ou du pouvoir central et un agent de la commune en tant collectivité locale. Il tient ses attributions de son élection par le conseil municipal lors de la première réunion du bureau. En tant qu’agent de l’Etat, sous l’autorité du préfet, le maire remplit des fonctions administratives notamment la publication des lois et règlements de la république, l’organisation des élections, et l’exercice du pouvoir de police administrative. En République du Gabon, la loi énumère les attributions du maire.129 Au Sénégal, en sa qualité d’autorité administrative, « le maire est responsable de la mise en œuvre dans sa commune de la politique de développement économique et sociale définie par le gouvernement. »130 Le maire exerce également des fonctions dans le domaine judicaire sous l’autorité du procureur de la République.

124 Article 99 de la loi n°99/06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales en République du Sénégal.

125 Article 200 de la loi n° 2019/024 du 24 décembre 2019 portant code général de la décentralisation au Cameroun

126 Article 57, loi organique n°15/96 du 06 juin 1996 relative à la décentralisation au Gabon « les membres du conseil municipal sont élus par leurs pairs, au scrutin uninominal à deux tours. En cas d’égalité de voix, l’élection est acquise au bénéfice du candidat le plus âgé. Tous les membres du conseil sont éligibles au bureau du conseil. La validité du scrutin, au moins deux tiers des conseillers est requise. À défaut des deux tiers, le scrutin est renvoyé au lendemain. Dans ce cas, le quorum est ramené à la majorité absolue des membres du conseil.si ce quorum n’est non plus atteint, le scrutin est reporté au surlendemain. Dans ce dernier cas, l’élection a lieu quel que soit le nombre de membre présents. »

127 Article 52de la loi n° 2012/1128 du 13 décembre 2012 portant organisation générale de l’administration territoriale « À chaque renouvellement des conseils des collectivités territoriales, la première réunion est convoquée par le préfet dans les quinze jours qui suivent la communication officielle de la liste des membres du conseil de la collectivité territoriale de l’organe chargé de l’élection. Au cours de cette réunion, le conseil, présidé par son doyen d’âge, le plus jeune membre faisant office de secrétaire, investit l’autorité exécutive de la collectivité territoriale »

128 Article 101 de la loi n°96/06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales. Au Sénégal

Sous sa seconde casquette, le maire est un agent de la commune. À titre, il est chargé tout d’abord de l’exécution du conseil municipal et agit sous l’autorité de ce dernier. Ses missions consistent d’une manière générale à représenter la commune en justice et agir en son nom, passer les contrats de marchés publics, signer des contrats, préparer et exécuter le budget communal et gérer le patrimoine de sa collectivité entre autre. Au Cameroun, la loi portant code général des collectivités territoriales décentralisées énumère les attributions du maire.131 De même, en République du Gabon, l’article 85 de la loi relative à la décentralisation énumère également de manière spécifique les attributions du maire en tant autorité communale.132 C’est également de cette manière que le législateur a procédé en Côte d’Ivoire133 et au Sénégal.134

129Article 84 de la loi n°15/96 du 06 juin 1996 relative à la décentralisation « Le bureau du conseil est chargé : - Gérer la voirie municipale ; - Donner les permissions de voirie ; - Procéder aux expropriations pour cause d’utilité publique Le maire quant ’à lui es chargé sous le contrôle du conseil municipal de - Assurer la publication des lois et règlements ; - Exécuter les mesures de sureté générale ; - Construire et entretenir les cimetières ; - Réaliser les inhumations et exhumations ; - Prendre des arrêtés »

130 Article 112 de la loi n°99/06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales en République du Sénégal.

131 Article 206 de la loi n° 2019/024 du 24 décembre 2019 portant code général de la décentralisation au Cameroun « Le Maire représente la Commune dans les actes de la vie civil et en justice. A ce titre, il est chargé, sous le contrôle du Conseil Municipal de : - de conserver, d'entretenir et d'administrer les propriétés et les biens de la commune et d'accomplir tous actes conservatoires de ces droits ; - de gérer les revenus, de surveiller les services communaux et la comptabilité communale ; - de délivrer les permis ·de bâtir et de démolir, ainsi que les autorisations d'occupation sols ; - de préparer et de proposer le budget, d'ordonnancer les dépenses et de prescrire !’Exécution des recettes ; - de diriger les travaux communaux ; - de veiller à l'exécution des programmes de développement financés par la Commune ou réalisés avec sa participation ; - de pourvoir aux mesures relatives à la voirie municipale ; - de souscrire les marchés, de passer les baux et les adjudications des travaux communaux conformément à la réglementation en vigueur ; - de -passer, selon les mêmes règles, les actes de vente, d'échange, de partage, d'acceptation de dons ou legs d'acquisition, de transaction lorsque ces actes ont été autorisés par le Conseil Municipal ; - de prendre à défaut des propriétaires ou des détenteurs du droit de chasse préalablement en demeure, toutes les mesures nécessaires à la destruction d'animaux déclarés nuisibles, conformément à la législation et à la

Le maire exerce également certaines compétences et attributions financières qui lui sont déléguées par le conseil municipal dans les pays d’Afrique francophone subaérienne. C’est ainsi que le maire élabore et exécute le budget communal. Dans la phase de l’élaboration du budget, le maire détermine la politique qu’il souhaite réaliser. Il récence toutes les ressources financières dont il aura besoin en vue de satisfaire les besoins des populations au niveau local. Dans la phase de l’exécution du budget, le maire est l’ordonnateur de la commune. En cette qualité, c’est lui qui engage, liquide et ordonnance les dépenses de la commune. Il est également chargé de la gestion des biens de sa collectivité. Il bénéficie également de certaines délégations qui portent généralement sur des domaines divers (affection des propriétés communales, réalisations des emprunts, création des écoles etc.). Le maire exerce également des pouvoirs compétence propre. En matière de police administrative par exemple, le maire est chargé de maintenir l’ordre public, qui correspond ici à la nécessité de garantir la sécurité, la tranquillité publique et salubrité publique. Le maire est le chef de l’administration communale.

Il est le supérieur hiérarchique de tous les agents et personnels qui sont du ressort de sa collectivité. C’est en cette qualité qu’il se distingue des autres conseillers municipaux.

 L’organe délibérant de la commune : le conseil municipal

À l’image du parlement, du congrès ou de la chambre des représentants, le conseil municipal exerce une sorte de pouvoir législatif au niveau communal ou local. Il est composé des conseillers municipaux. C’est un organe collégial. Se référant au mode de formation des conseillers municipaux dans les Etats d’Afrique francophone subsaharienne, les règles varient d’un pays à un autre. En effet, au Cameroun par exemple, « le conseil municipal est composé des conseillers municipaux élus suivant les conditions fixées par la loi. »135 Cette même loi fixe et encadre le nombre de conseiller par commune selon le nombre d’habitants. La loi gabonaise sur la décentralisation emboite également le pas de celle en vigueur en Côte d’ivoire et au Sénégal.

réglementation en vigueur, et éventuellement, dé requérir les habitants avec armes -et Chiens propres à la chasse de ces animaux ; - de surveiller à la protection de l'environnement, de prendre en conséquence, les mesures propres à empêcher ou à supprimer la pollution et les nuisances, à assurer la protection des espaces verts et à contribuer à l'embellissement de la commune ; - de nommer aux emplois communaux et d'une manière générale d'exécuter es délibérations du Conseil municipal (2) Il est l'ordonnateur du budget de la Commune. »

132 Article 85 de la loi organique n°15/96 du 06 juin 1996 relative à la décentralisation au Gabon

133 Article 69 de la loi n° 2012/1128 du 13 décembre 2012 portant organisation générale des collectivités territoriales en Côte d’Ivoire.

134 Article 116 de la loi n°99/06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales en République du Sénégal

En ce qui concerne la durée du mandat du conseil municipal, les législations des Etats d’Afrique francophone subsaharienne ont opté pour une durée identique. En effet au Gabon, « les conseillers municipaux sont élus pour un mandat de 5ans. Ils sont intégralement renouvelés sur toute l’étendue de la République alors qu’ils auraient été élus ou renouvelés dans l’intervalle de ces cinq années. Un décret pris en conseil des ministres sur proposition du ministre de l’intérieur, à la requête nationale électorale fixe la date des élections et porte convocation des électeurs »136. En Côte d’Ivoire, tout comme au Cameroun, les conseillers municipaux sont élus suivant les conditions fixées par la loi sur les élections. C’est dans ce sens qu’au Sénégal, la loi portant code électoral dispose que « le conseil municipal est composé des conseillères et conseillers municipaux élus pour 5ans au suffrage universel direct, conformément au code électoral, est l’organe délibérant de la commune »137.

Sur le plan des attributions du conseil municipal, partant du postulat suivant lequel la commune bénéficie d’une clause générale de compétence, elle ne saurait intervenir hors du champ d’action fixé par les lois et règlements en la matière. Dans les différentes législations des Etats d’Afrique francophone subsaharienne, les attributions du conseil municipal sont plus au moins larges d’un pays à un autre. D’une manière générale, « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune », constitue une disposition très célèbre dans la quasi-totalité des instruments législatifs des Etas d’Afrique francophone subsaharienne. Le code de la décentralisation au Cameroun énumère de manière détaillée les attributions du conseil municipal.138 Relativement aux matières soumises aux délibérations du conseil municipal, la même loi trace également la ligne.139 Ces attributions sont reprises également par les législations des autres Etats d’Afrique francophone subsaharienne notamment au Gabon, en Côte d’Ivoire et au Sénégal.

135 Article 165 206 de la loi n° 2019/024 du 24 décembre 2019 portant code général de la décentralisation au Cameroun.

136 Article 30 idem.

137 Article 98 de la loi n°99/06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales en République du Sénégal

138 Article 167 de la loi n° 2019/024 du 24 décembre 2019 portant code général de la décentralisation au Cameroun alinéa (1) « Le Conseil municipal est l’organe délibérant de la commune. Alinéa (2) Il règle, par délibérations, les affaires de la Commune. Alinéa (3) il donne son avis toutes les toutefois que celui-ci est requis par les lois et règlements ou à la demande du représentant de l’Etat

Que dire alors de la nature des organes de la région comme collectivité locale ?

b- Les organes de la région au niveau régional

Il sera question ici d’aborder tout d’abord la définition de la Région avant d’en décliner la nature des organes qui la constitue.

 La définition de la Région

Etymologiquement, le mot région du latin regio contrée, région dérive de rex, regi roi. Au sens général, une région est une étendue géographique de terre ayant des caractéristiques sur le plan climatique, géographique, économique, linguistique. Utilisée avec une majuscule, la Région est une unité administrative qui regroupe plusieurs départements. En France, la France est devenue une collectivité territoriale avec les lois de la décentralisation de 1986et l’instauration des conseils régionaux élus au suffrage universel.

(4)11 peut formuler des vœux par résolutions sur toutes les questions ayant un intérêt local, notamment sur celles concernant le développement économique et social de la Commune (5) il est tenu informé de l’état d'avancement des travaux et actions financés par la Commune ou réalisés avec sa participation (6} Il est obligatoirement consulté pour la réalisation, sur le territoire de la Commune, de tout projet d'aménagement ou d'équipement de l'Etat, de la Région, de toute autre collectivité ou tous organismes publics ou privés.

139 Article 168, idem, « Le Conseil Municipal délibère, notamment, sur : 1. les documents de planification urbaine ; 2. 1es plans et programmes communaux de développement économique, social et culturel ; 3. Je budget et le compte-administratif ; 4 .la création et la gestion des équipements collectifs d’intérêt communaux dans les domaines concernant l’enseignement préscolaire fondamental, l'éducation non formelle et l'apprentissage, la formation professionnelle la santé, l'hygiène publique et 'l'assainissement, les infrastructures routières et de communication classées dans le domaine communal, le transport public et les plans de circulation, l’eau et l’énergie, les foires et les marchés, la jeunesse, le sport, les arts et la culture; les activités d'exploitation artisanale des ressources minières de la commune ; 5. la gestion du domaine d'intérêt communal, notamment la lutte contre les pollutions et les nuisances, l'organisation des activités agricoles et de santé animale, la gestion foncière, l’acquisition et l'aliénation des biens du patrimoine, la gestion des ressources forestières, fauniques et halieutiques ; 6.la création et le mode de gestion des services publics communaux ; 7. l’organisation des interventions dans le domaine économique ;

8 l’organisation des activités artisanales et touristiques ; 9. l’organisation des activités de promotion et de protection sociale ;

1o la fixation des taux des taxes communales, dans le respect des fourchettes arrêtées par la loi ; 11. l'acceptation et le refus des dons, subventions et legs ; 12.1es baux .et autres c6nvemtions »

En Afrique francophone subsaharienne, la région en tant que collectivité territoriale est une institution qui a connu une progression lente, mesurée, contrôlée et prudente. Au Cameroun, elle fait son apparition dans le paysage juridique avec l’adoption de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 2 juillet 1972. Puis par l’adoption des lois de juillet 2004 plus précisément la loi n°2004/019 fixant les règles applicables aux régions. Puis par l’adoption en décembre 2019 de la loi n°2019/024 du 24 décembre 2019 portant code général des collectivités territoriales décentralisées au Cameroun ainsi que l’élection des conseillers régionaux en décembre 2020. Dans d’autres pays africains, la région n’a qu’une existence légale mais pas matérielle suivant le processus de mise en place progressive des institutions républicaines.

La régionalisation territoriale doit être distinguée ici de la régionalisation politique. En effet, si la régionalisation consiste en la mise en œuvre de la décentralisation territoriale, laquelle région en tant que collectivité territoriale bénéficie d’une large autonomie proche de celle accordée aux entités fédérées.140 La régionalisation politique quant ‘à elle est définie comme la situation suivant laquelle un groupe d’Etats voisins transfèrent leur pouvoirs administratif, économiques et politiques à une entité supranationale fondée sur l’idée d’une région. Cependant, la vulgarité de la notion de région contraste avec sa définition. La région est considérée doublement comme unité administrative et comme une collectivité territoriale décentralisée, c’est sur cette dernière dimension qu’elle sera traitée dans le cadre de notre étude.

Au Cameroun, le code général des collectivités territoriales décentralisées dispose que « La Région est une Collectivité Territoriale constituée de plusieurs départements. Elle couvre le même ressort territorial que la Région circonscription administrative. »141 La loi Gabonaise sur la décentralisation ne fait pas allusion à la région comme collectivité territoriale décentralisée. La loi ivoirienne la définit comme « la région est une collectivité territoriale. Elle est composée d’au moins deux départements »142. Enfin, au Sénégal, la région est « une collectivité locale, personne morale de droit public »143.

140 BARRES (M), Famille des individus, voilà la commune, famille des communes, voilà la région, famille des régions, voilà la nation, discours lors d’une conférence en 1855

141 Article 259 de la loi n° 2019/024 du 24 décembre 2019 portant code général de la décentralisation au Cameroun

142 Article 42 la loi n° 2012/1128 du 13 décembre 2012 portant organisation générale des collectivités territoriales en Côte d’Ivoire

143 Article 18 de la loi n°99/06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales en République du Sénégal

 La nature des organes de la Région

Relativement à la nature des organes de la région dans les Etats d’Afrique francophone, elle varie d’un pays à un autre. Au Cameroun tout comme Sénégal, la loi consacre l’existence de deux organes alors qu’en République de Côte d’Ivoire on en dénombre quatre. Nous présenterons d’abord l’organe exécutif de la région puis l’organe délibérant.

• Le président du conseil Régional : organe exécutif de la Région

A l’instar du maire au niveau communal, le président du conseil régional est l’organe exécutif de la Région. Le code général des collectivités territoriales décentralisées camerounais dispose que « le président du conseil régional est l’exécutif de la Région. Il est assisté par un bureau régional élu en même temps que lui au sein du conseil. Le bureau du conseil doit refléter la composition sociologique de la région »144. En République de Côte d’Ivoire, le président du conseil régional est également président du bureau régional. Pour le mode de recrutement, les Etats d’Afrique ont adopté l’élection du président du conseil régional. Ce dernier est élu au scrutin secret et absolu à la majorité des membres votants. Le président du conseil régional est une personne autochtone de la région. La durée de son mandat est également liée à celle du conseil régional. La loi prévoit également tout un régime d’incompatibilités de la fonction de président du conseil régional avec toutes les autres fonctions administratives et politiques145.

Les attributions du président du conseil régional dans les Etats d’Afrique francophone sont multiples et diverses. Elles varient d’un pays à un autre, au Cameroun, le code général des collectivités territoriales décentralisées consacre toute une section aux attributions du président du conseil régional, section II et tout un article qui énumère ces attributions146. Ces attributions sont à quelques exceptions identiques dans les autres pays d’Afrique francophone subsaharienne notamment au Gabon, en Côte d’Ivoire et au Sénégal.

144 Article 306 de 259 de la loi n° 2019/024 du 24 décembre 2019 portant code général de la décentralisation au Cameroun

145 Article 311, de la loi n° 2019/024 du 24 décembre 2019 portant code général de la décentralisation au Cameroun « Les fonctions de Président du Conseil Régional sont incompatibles avec celles de : - Membre du Gouvernement et assimilé ; - Député et sénateur ; - Autorité administrative ; - Maire ; - Ambassadeur ou responsable dans une mission diplomatique ; - Président des cours et des tribunaux ; - Directeur général ou directeur d'établissement public ou société à Participation publique ; - Secrétaire général de ministères et assimilé ; - Directeur de l'administration centrale ; - Membre des forte du maintien de l'ordre ; - Agent et employé de la Région concernée ; - Agent des administrations financières ou de la comptabilité de la Région concernée. »

Qu’en est-il de l’organe délibérant de la région ?

• Le conseil régional : organe délibérant de la Région

Tout comme le conseil municipal à un échelon plus bas, le conseil régional, organe collégial joue sensiblement le même rôle au niveau de la Région. Cet organe est défini comme l’organe délibérant de la Région collectivité locale par les différentes législations des Etats de la zone. Relativement à sa formation et composition, le conseil régional comprend des conseillers. Au Cameroun, le code général de la décentralisation dispose que « le conseil régional est l’organe délibérant de la Région. Il est composé de quatre-vingt-dix (90) conseillers régionaux dont le mandat est de cinq (5) ans »147. Relativement à sa composition, au Cameroun, le conseil régional comprend : les délégués des départements élus au suffrage universel direct et les représentants du commandement traditionnel. Cette sociologie se retrouve dans les autres pays à l’exception du Sénégal ou la loi en la matière y prévoit la constitution d’office du conseil régional en quatre commissions.148

146 Article 312, code général de la décentralisation, alinéa 1, « Le Président du Conseil Régional est l’organe exécutif de la Région. Ace titre ; ii : - Il est l'interlocuteur du représentant de I ‘Etat ; - Il représente la Région daris les actes de la vie civile et en justice ; - Prépare et exécute les délibérations du Conseil Régional ; - Ordonnance les recettes et les dépenses de la Région, sous réserve des dispositions particulières prévues par la législation en vigueur ; - Gère le domaine de la Région et exerce les pouvoirs de police afférents à cette gestion, notamment en ce qui concerne la circulation sur ce domaine sous réserve des attributions dévolues au représentant de l'Etat et aux Maires. (2) Il peut, sous son contrôle et sous sa responsabilité, donner délégation de signature aux membres du bureau dans les mêmes conditions, il peut déléguer sa signature au secrétaire général de la Région ainsi qu'aux responsables des services de la Région. »

147 Article 275 de la loi n° 2019/024 du 24 décembre 2019 portant code général de la décentralisation au Cameroun

148 Article 44 de la loi n°99/06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales en République du Sénégal « le conseil régional forme de droit quatre commissions : - La commission des affaires administratives, juridiques et du règlement intérieur ; - La commission de l’éducation, de la santé, de la population, des affaires sociales et culturelles, de la jeunesse et des sports ; - La commission des finances, du plan et du développement économique ; - La commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire, les domaines de l’urbanisme et de l’habitat. »

Les attributions du conseil régional dans les Etats d’Afrique francophone, se fondent sur la prescription législative « le conseil régional règle par se délibérations les affaires de la Région ». Lorsqu’on scrute les différentes législations de ces Etats relativement aux attributions du conseil régional, ce sont les mêmes qu’on peut identifier et énumère comme dans la loi camerounaise qui consacre tout un article sur les attributions du conseil régional149. Les domaines de délibérations du conseil régional sont également déterminés par cette loi150.

Le cadre de l’étude ayant été fixé, il convient à présent de présenter l’objet de notre étude.

Section II : Le cadre matériel de l’étude

L’analyse des compétences financières des collectivités locales en Afrique francophone subsaharienne conduit généralement, à son rattachement à un ordre juridique donné. Il est nécessaire d’aborder l’étude de cette compétence sur un plan purement juridique. Il sera question d’aborder la compétence financière des collectivités locales et de ne reconnaitre de valeur qu’aux seules règles de droit produites par les différentes législations des Etats d’Afrique francophone notamment au Cameroun, au Gabon, en Côte d’Ivoire et au Sénégal. Pour y parvenir, il convient de préciser préalablement l’objet de l’étude (paragraphe I) avant d’exposer l’intérêt et la méthode de l’étude (paragraphe II).

149 Article 277, « Le Conseil Régional règle par ses délibérations tes affaires de la Région. (2) Il donne son avis toutes les fois que celui-ci est requis par les lois et règlements ou à la demande du représentant de l'Etat· (3) Il peut formuler des vœux par résolutions sur toutes les questions ayant un intérêt-Régional (4) II est tenu informé de l'état d'avancement des travaux et actions financés par la Région (5) II est obligatoirement consulté pour la réalisation sur le territoire de la Région de tout projet d'aménagement ou d'équipement de l’Etat, des Communes ou de tous organismes publics, parapublics ou prives. (6) il fixe on règlement intérieur.

150 Article 2778 « Le Conseil Régional délibère, notamment, sur :

1- Les plans et programmes de développement ;

2- Le budget et les comptes administratif et de gestion ;

3- La création et la gestion des équipements collectifs d'intérêt régional dans les domaines concernant l'enseignement secondaire, la santé, l’Hygiène publique et l'assainissement, les infrastructures routières et de communication Classées dans le domaine régional, le transport public et les plans de circulation, l’eau et l'énergie, les foires et les marchés, la jeunesse, le Sport, les arts la culture, les activités d'exploitation artisanale des ressources minière de la Région ;

4- La gestion du domaine d'intérêt régional, notamment, la lutte contre les pollutions, l'organisation des activités agricoles et de santé animale »

Paragraphe I: L’objet de l’étude

L’étude de la compétence financière des collectivités locales en Afrique francophone subsaharienne connait une abondante littérature (A) et soulève un problème qui recèle une hypothèse (B).

A- La revue critique de littérature

L’on ne saurait mener une étude sur la compétence financière des collectivités locales en Afrique francophone subsaharienne sans toutefois faire le point sur l’état de la doctrine dans ces pays, objet de l’étude. Les travaux qui seront analysés ici, sont ceux des quels l’étude pourrait se rapprocher, s’opposer ou se démarquer. Il s’agit également des travaux dont les problèmes soulevés ont trait à la décentralisation, aux finances des collectivités locales de manière différente ou du point de vue méthodologique.

Certains travaux ont été réalisés dans le domaine des finances locales en rapport avec notre étude. C’est le cas notamment des travaux de Mme NGUECHE Sylvie traitant de « la formation de l’autonomie financière en droit camerounais »151. Dans ce travail scientifique, du point de vue méthodique, l’auteur se propose d’étudier la formation de l’autonomie financière en droit camerounais au-delà de la dimension juridique et d’aborder les faits en faisant recours à la méthode sociologique. Car selon l’auteur, le système juridique africain n’est pas fiable car il est qualifié de précaire. En adoptant cette méthode sociologique, on pourrait émettre quelques réserves lorsqu’on sait que le « droit des sociologues » et le « droit des juristes » ne traduit pas la même chose comme le souligne le professeur AKONO ONGBA SEDENA. Pour cet auteur, « le droit pour les sociologues représente un essai de réaliser, un cadre donné de justice c’est-à-dire une réconciliation préalable et essentiellement variable des œuvres de civilisation en conciliation par la multiplication d’enchainements multilatéraux entre prétentions et devoir dont la validité dérive des faits normatifs qui portent en eux l’efficacité des conduites correspondantes»152.

Pour l’auteur, la notion d’autonomie est une notion contingente. À la question centrale de savoir comment se forme l’autonomie financière des collectivités territoriales décentralisées au Cameroun, l’auteur démontre que cette autonomie se forme à travers le transfert par l’Etat des pouvoirs de gestion du patrimoine financier local et par les garanties de cette autonomie à travers l’attribution des ressources. Relativement à cette hypothèse, nous pensons que résumer les pouvoirs financiers des collectivités locales aux simples pouvoirs budgétaires et aux pouvoirs de gestion du patrimoine local serait réducteur. Car les pouvoirs financiers des collectivités locales sont plus larges.

151 NGUECHE (S), La formation de l’autonomie financière des collectivités territoriales décentralisées : l’exemple du Cameroun, Thèse, Université de Yaoundé II, 2016, p 614

152 AKONO ONGBA SEDENA, l’Apport du juge administratif au contentieux fiscal, université de Yaoundé II SOA, Thèse, 2013, p 84 ;

Relativement aux observations que nous pourrions faire face à ce travail sus évoqué, la méthode de l’étude et la démarche retiennent notre attention. En effet, pour nous, une étude juridique ne saurait être en excluant une approche juridique pour un recours à la sociologie. Parfois dans ce travail, la différence entre le transfert de pouvoir et transfert de ressource n’est pas souvent bien établie. On peut également observer que l’auteur parlant des ressources des collectivités locales classe les ressources fiscales pas comme un pouvoir mais comme un transfert de ressources ce qui semble à notre sens pas très justifié. L’auteur exclut le pouvoir fiscal du champ de compétence des collectivités locales pour le classer comme une ressource transférée pourtant on sait très bien que l’enjeu même de l’autonomie repose à certains égards sur la fiscalité.

Pour sa part, M. NGONO TSIMI Landry traitant de « l’autonomie administrative et financière des collectivités territoriales décentralisées »153 se rapproche également de notre étude. Dans cet œuvre scientifique, l’auteur pose comme problème la difficile définition de l’autonomie administrative et financière des collectivités territoriales décentralisées. Il donne un contenu à la notion d’autonomie administrative et financière dans une partie de son travail. Il lie notamment ces concepts avec d’autres principes de la décentralisation notamment l’existence de la personnalité morale, le principe de la libre administration. Dans la seconde analyse, ce dernier démontre qu’au-delà de la définition de cette autonomie, elle demeure un mythe. Pour l’auteur, ce mythe produit une liberté relative dans l’ordre de l’Etat unitaire décentralisé. L’auteur pense que ce mythe doit être encouragé et valorisé dans un Etat unitaire comme le Cameroun.

On pourrait également faire quelques remarques relativement à ces travaux sur l’autonomie administrative et financière des collectivités territoriales décentralisées. On peut constater que dans ces travaux, l’auteur traitant de la définition de l’autonomie cherche une définition sans toutefois dire à quoi renvoie in fine la notion d’autonomie administrative et financière des collectivités territoriales décentralisées. En effet, on se serait attendu à ce que l’auteur nous dise de manière concrète ce qu’on entend par autonomie administrative et financière au regard du droit positif camerounais. Nous sommes également en désaccord avec lui lorsqu’il dit que cette autonomie administrative et financière est un mythe lorsqu’on sait que c’est un principe inscrit dans la loi fondamentale du pays et connait une application progressive dans les Etas d’Afrique francophone subsaharienne.

153 NGONO TSIMI (L), l’Autonomie administrative et financière des collectivités territoriales décentralisées : le cas du Cameroun, Thèse, Université de Paris-est, 2010, p 560

En outre, comme autres travaux, on peut évoquer ceux de HOND Jean Tobie, « de l’autonomie financière des collectivités territoriales : l’expérience du Cameroun »154. Cet auteur analyse la consistance de l’autonomie au regard des rapports institutionnels qu’entretiennent l’Etat et les collectivités territoriales décentralisée. L’auteur observe que, dans la pratique institutionnelle camerounaise, l’Etat accorde une certaine liberté d’action aux collectivités territoriales dans le domaine financier. L’auteur pose le problème de savoir si cette habilitation constitutionnelle proclamée renferme une véritable autonomie autorisant la mobilisation des ressources et l’engagement des dépenses des dites collectivités.

Relativement à sa problématique, l’auteur apporte une réponse en appréciant dans un premier moment la portée de l’autonomie financière formelle. En seconde analyse, l’auteur traite de l’effectivité de l’autonomie financière des collectivités territoriales décentralisées. Il démontre que l’autonomie financière des collectivités territoriales décentralisées est relative du point de vue formel et restreinte dans son effectivité. Il fait cette démonstration à travers plusieurs illustrations des dispositions législatives.

L’observation que l’on pourrait faire à cette étude se situe au niveau de la méthode de recherche. En effet, lorsque l’auteur, dans son analyse en seconde partie relative à l’effectivité de l’autonomie financière réelle fait, on se serait attendu à l’usage de la méthode sociologique. Car nous estimons qu’on ne saurait traiter de la thématique de l’effectivité sans analyser les faits du point de vue sociologique.

154 HOND (J.T), De l’autonomie financière des collectivités territoriales décentralisées : l’expérience du Cameroun, la gouvernance de la décentralisation, centre africain de formation et de recherche administrative pour le développement, Tanger (Maroc), 2014, p 5

Les travaux de M. KOUAYEP LONG Christ Papy traitant « du contrôle non juridictionnel de la régularité du budget des communes en droit camerounais »155 dans le cadre de son mémoire de master, et « Des pouvoirs parlementaires d’autorisation budgétaire en droit camerounais »156 dans le cadre de sa thèse de doctorat retiennent également notre attention. D’après l’auteur, le contrôle non juridictionnel correspond à la tutelle définie comme un contrôle par l’Etat sur les collectivités territoriales décentralisées par le lexique des termes juridiques. Pour lui, ce contrôle vise la sauvegarde de l’intérêt général ou de la légalité, « il s’agit d’un contrôle que l’Etat exerce sur l’exécutif d’une collectivité territoriale décentralisée, sur un conseil, mais aussi sur les actes » 157. L’auteur se pose la question de savoir comment s’exerce le contrôle non juridictionnel de la régularité du budget. Par hypothèse, il affirme que ce contrôle est exercé par les organes de la commune et par les organes de l’Etat.

Comme observations à ce travail, on peut noter que dans ses développements, l’homme de lettres ne situe pas sa recherche dans le processus d’adoption du budget communal en lui-même. En effet, dans le processus d’adoption du budget communal, on distingue la phase d’élaboration et la phase d’exécution. On se serait attendu à ce que l’auteur situe à chaque phase comment se déroule le contrôle. Il aurait pu également parler du contrôle de la régularité du budget qui est exercé les institutions non étatiques et non juridictionnelles tels le CDBF.

Le professeur ISSA ABIABAG parlant du « Renouveau budgétaire »158 se rapproche également d’une manière ou d’une autre du champ de notre étude. Dans son ouvrage, l’écrivain fait un bref résumé historique de l’évolution de la décentralisation au Cameroun. Il situe son étude de l’adoption de la loi de 1974 portant organisation communale jusqu’en 2009 avec l’adoption de la loi de 2009 portant régime financier des collectivités territoriales décentralisées. Il se pose la question de savoir comment s’effectue le processus de mutation des finances publiques locales au Cameroun. Pour y répondre, l’auteur avance deux hypothèses. La première est que l’on a assisté à un aménagement progressif du cadre normatif des finances publiques locales. En seconde analyse, il estime qu’on a assisté à la naissance d’une constitution financière des collectivités territoriales décentralisées ;

155 KOUAYEP (C.P), Le contrôle non juridictionnel de la régularité du budget des communes en droit camerounais, Mémoire, Université de Yaoundé II, 2013, p 156

156 KOUAYEP (C.P), « Les pouvoirs parlementaires d’autorisation budgétaire en Droit camerounais », Thèse de doctorat, université de Yaoundé II, 2018, p.235

157 KEUDJEU DE KEUDJEU (J.R), Le contrôle de l’Etat sur les collectivités territoriales décentralisées au Cameroun, édition universitaires européennes, 2011, p. 47.

158 ISSA ABIABAG, Le renouveau budgétaire, collection Droit Public, presse universitaire libre, 2010, p.48.

Traitant de l’aménagement progressif du cadre normatif des finances publiques locales, il évoque une autonomisation partielle du budget communal. Elle est révélée à travers des compétences reconnues aux organes des CTD par l’élaboration, l’adoption et l’exécution du budget communal. Il note toutefois la prépondérance de l’autorité de tutelle. En second analyse, l’auteur aborde la naissance ou l’avènement d’une nouvelle constitution financière au Cameroun. Pour lui, l’autonomie financière des CTD est relative et faible. Il estime également la décentralisation se présente comme un prolongement de la déconcentration car pour lui, toute décision communale doit recevoir au préalable l’aval de la tutelle étatique. Suivant l’auteur c’est cet acte d’approbation qui rend l’acte communal exécutoire, sans lui, il demeure inopérant.

L’observation que l’on peut faire à cet auteur a trait à la situation temporelle de son étude. En effet, la période d’étude de l’auteur va jusqu’en 2009 avec l’adoption de la loi portant régime financier des CTD or le contexte de la décentralisation a évolué considérablement dans les différents Etat d’Afrique francophone subsaharienne. Si on se réfère à l’exemple du Cameroun, le contexte politique et les revendications des populations ont entrainé plusieurs réformes qui ont conduit vers un nouveau visage de la décentralisation. Notre travail s’inscrit dans une nouvelle dynamique de l’évolution de la décentralisation car le contexte politique et les instruments juridiques en la matière ont connu une évolution certaine.

Nous relevons également les travaux de NGO MOMASSO Minette « Le contentieux des gestionnaires des deniers publics en droit public financier au Cameroun »159 qui démontre que le contentieux des gestionnaires des deniers publics est difficile à mettre en œuvre du fait de nombreux obstacles. Ces obstacles sont d’abord d’ordre technique notamment du fait de la difficile qualification des actes d’incrimination mais aussi du fait des pouvoirs exécutifs et judiciaires.

Cette revue de littérature permet de mettre en exergue un problème central qui est le fil d’Ariane de notre démonstration.

159 NGO MOMASSO (M), le contentieux des gestionnaires des deniers publics locaux en droit financier au Cameroun, thèse de doctorat, Université de Yaoundé II, année académique 2018-2019, p. 301

B- La question de l’étude

La question de l’étude comporte la ^problématique (1) et l’hypothèse de recherche (2).

1- La problématique

Question fondamentale que pose le sujet, la problématique permet de mettre en lumière le problème que soulève celui-ci. Michel BEAUD la définit comme « l’ensemble construit autour d’une question principale, des hypothèses de recherche, et des signes d’analyse qui permettront de traiter le sujet choisi »160. Ainsi, en rapport avec ce sujet, le problème est le suivant : quelle est l’étendue des compétences financières des collectivités locales en Afrique francophone subsaharienne ? En d’autres termes, la recherche vise à examiner le champ d’action déterminé par le législateur en Afrique francophone aux collectivités locales dans le domaine de la gestion financière publique ? L’étendue ici n’est pas synonyme de superficie géographique mais plus tôt du domaine d’intervention ou champ d’action.

L’étude sur les compétences financières des collectivités locales en Afrique francophone subsaharienne renvoie à l’étude des compétences financières exercées par les organes de ces collectivités notamment l’organe délibérant et exécutif. L’étude commande de tracer le champ d’action et d’intervention des organes des collectivités locales dans le domaine budgétaire et dans le domaine comptable au niveau local. Pour ce faire, une identification, une qualification puis une catégorisation des différentes attributions ou prérogatives des organes de ces collectivités locales conformément aux différents ordres juridiques de ces Etats selon leur nature s’avère nécessaire. Par nature ici il faut distinguer, la compétence qui relève du domaine budgétaire, celle qui a trait à la fiscalité, celle qui relève du managérial, celle qui relève de la capacité du recours aux ressources subsidiaires de financement. Il sera question également de renseigner sur l’effectivité, l’étendue de ladite compétence financière et d’en ressortir la limite et le régime de responsabilité des organes qui exercent la compétence en question. Pour y parvenir, nous analyserons, scruterons, examineront le droit positif des pays en question et de rendre compte.

Ce problème ne peut être dénoué que dans le cadre d’une hypothèse cohérente.

160 BEAU (M), L’Art de la thèse, comment préparer et rédiger un mémoire de master, une thèse de doctorat ou tout autre travail universitaire à l’ère du net, nouvelle édition, Paris, 2006, p. 11.

2- L’hypothèse de l’étude

Se référant à Madeleine GRAWITZ, « la démarche scientifique implique que l’hypothèse soit formulée en des termes tels que (…) la recherche puisse fournir une réponse à la question posée »161. Face à ce questionnent central, l’étude de la compétence financière des collectivités locales en Afrique francophone subsaharienne nécessite de poser comme postulat de départ une hypothèse. Envisagée comme « une réponse anticipée que l’on formule à la suite de plusieurs questions spécifiques »162. Elle est constituée également « la substance de la démonstration à réaliser par le chercheur. Elle permet la substantifique moelle du résultat auquel on devrait parvenir au terme de l’étude. Elle révèle l’idée que l’on veut éprouver ou exposer avec force détails, et de manière argumentative dans les développements »163. Il s’agit de l’idée directrice fil d’Ariane de notre démonstration relativement à la question centrale.

A la problématique centrale de l’étude quelle est l’étendue des compétences financières des collectivités locales en Afrique francophone subsaharienne ? L’hypothèse est la suivante : au regard des différentes législations des Etats francophone subsaharienne, les collectivités locales exercent une compétence budgétaire limitée et une compétence comptable encadrée. On note l’omniprésence de l’Etat central qui contrôle l’exercice de ces compétences. En effet, sur le plan budgétaire, l’encadrement du processus d’élaboration et d’exécution du budget au niveau local, l’absence d’un véritable pouvoir fiscal limite cette dernière sur le plan budgétaire. De même, sur le plan comptable, la tutelle pesante de l’Etat, le contrôle accentué sur la gestion encadrent cette compétence.

D’abord, pour la compétence de décision en matière financière, les collectivités locales de par leurs organes exercent une compétence budgétaire en matière mobilisation de ressources financières et une compétence de gestion en matière de charges. À travers la compétence budgétaire, les collectivités locales ont la capacité de mobiliser toutes les ressources financières nécessaires à la réalisation des missions de développement assignées à elle par l’Etat. La compétence budgétaire est constituée de la compétence de définition des opérations budgétaires à travers laquelle les collectivités locales ont la latitude d’effectuer des choix budgétaires opportuns et prioritaires, de la compétence fiscale, qui vise la mobilisation des recettes fiscales par ces collectivités locales, la compétence de recours aux ressources subsidiaires afin de financer leurs différents projets locaux.

161 GRAWITZ (M), Méthodes des sciences sociales, Paris, 11e éd., Dalloz, 2001, p.384

162 MARC (G) et PRETY (f), Guide d’élaboration d’un projet de recherche en sciences sociales, Laval, PUF, 2000, p 24.

163 AKONO ONGBA SEDENA, L’Apport du juge administratif au droit fiscal au Camerounais, thèse de doctorat, université de Yaoundé II, 2013, p 64

La compétence de gestion sur le plan comptable des organes des collectivités locales constitue le second volet de la compétence financière des collectivités locales en Afrique francophone subsaharienne. À travers ce bloc de compétence, les organes des collectivités locales ont la capacité de décision en matière de charges. Elle consiste pour les organes des collectivités locales à exécuter des opérations comptables, c’est-à-dire en exécutant des dépenses et employant les différentes ressources locales à des tâches précises. Elles décident d’affecter librement la répartition des ressources mobilisées selon leur volonté. Cependant, la compétence de décision de ces organes des collectivités locales se trouve limitée par les règles définis par l’Etat, certaines contraintes d’ordre légal et budgétaire.

L’exercice de cette dernière compétence est également soumis à un contrôle étroit. En effet, la compétence financière des collectivités locale fait face à une diversité de contrôles. Ces contrôles sont d’ordre juridictionnel et non juridictionnel. Elles exercent également avec la participation de l’Etat au contrôle non juridictionnel. Le contrôle juridictionnel lui est exercé par différentes juridictions notamment devant le juge de l’impôt, le juge des comptes et par devant le juge pénal. L’exercice de ce contrôle vise en principe la mise en jeu de la responsabilité des organes des collectivités locales en cas de malversations ou de fautes sur le plan financier.

Loin d’être une simple rhétorique, la question de cette étude comporte un intérêt certain.

Paragraphe II: L’intérêt et la méthode de l’étude

L’intérêt de l’étude sera mis en lumière (A) avant d’aborder la méthode de l’étude (B).

A- L’intérêt de l’étude

L’étude sur la compétence financière des collectivités locales en Afrique francophone ne saurait être intéressante si elle ne suscitait pas à un intérêt scientifique. Cet intérêt scientifique se décline sous deux aspects à savoir l’intérêt théorique (1) et l’intérêt pratique (2).

1- L’intérêt théorique

Partant du postulat suivant lequel, nombre d’auteurs n’ont pas épuisé entièrement les études sur les compétences financières des collectivités locales en Afrique francophone subsaharienne, l’intitulé suffit à justifier à elle seule l’intérêt scientifique de l’étude. L’abondante littérature dans le domaine ne saurait fragiliser ou dénaturer l’originalité de l’étude. L’étude ambitionne de contribuer fortement à la doctrine scientifique dans ce domaine.

Cette étude qui porte sur les compétences financières des collectivités locales ambitionne de mettre en exergue sur un plan purement théorique, l’identification, la classification des compétences des organes des collectivités locales dans le domaine financier. La systématisation survient après l’identification de toutes les compétences financières qui sont du domaine des collectivités locales. Il s’agit également de ranger chaque type de compétence financière selon sa nature. C’est ainsi que parlant de la mobilisation des ressources on pourrait identifier toutes les compétences dont bénéficient les collectivités locales par leurs organes, il en va de même en ce qui concerne la gestion.

Ce travail scientifique pourrait également être une boussole en vue d’orienter le législateur vers une réforme sur les compétences financières qui sont consacrées aux collectivités locales. Cette réforme des finances publiques locales par le législateur pourrait combler les manquements, les entraves à ces compétences financières notamment en ce qui concerne la fiscalité et la liberté de dépenser des collectivités locales. Toute chose qui va poser les jalons d’une étude théorique des compétences financières des collectivités locales en Afrique francophone subsaharienne.

A la suite de l’intérêt théorique, on peut également présenter un intérêt pratique au sujet de l’étude.

2- L’intérêt pratique

L’intérêt pratique de cette étude peut être relevé à plus d’un titre. D’abord, elle permet d’expliquer la matérialisation de l’autonomie financière reconnue aux collectivités locales consacrées dans les différentes constitutions des Etats d’Afrique francophone subsaharienne. En effet, bien que l’autonomie financière soit constitutionnalisée, elle demeure vide de sens dans la pratique, elle est un mystère. Cette étude cherche donc à donner un sens et un contenu de manière pratique à travers les compétences qui sont reconnues aux organes des collectivités locales.

Dans un cadre pratique également, le problème de développement de la plupart des pays africains pourrait connaitre un dénouement favorable. Cette étude pourrait permettre aux collectivités locales d’impulser véritablement le développement à partir de la base en maitrisant les compétences qui sont les leurs dans le domaine des finances. L’étude ambitionne également de mesurer la gouvernance locale. En effet, parler des compétences financières des collectivités locales revient à traiter de l’actualité partout en Afrique francophone en rapport avec le processus de décentralisation. On ne saurait parler de décentralisation sans autonomie, et on ne saurait parler d’autonomie sans véritable compétences reconnues aux collectivités locales. Le travail se veut boussole des organes locaux qui pourront voir leurs compétences en la matière être mis en lumière.

L’intérêt pratique de l’étude permet également aux organes des collectivités locales de maitriser leurs compétences et d’en connaitre la limite. À travers l’étude, le régime de responsabilité et les sanctions en courus. Ainsi l’étude est un guide également pour l’élu local afin de mieux gérer la collectivité locale dont il a la charge. Il pourrait donc mieux mobiliser les ressources financières au sein de sa collectivité en vertu de la loi et mieux gérer toutes ces ressources pour le bien de sa collectivité.

L’étude scientifique est assujettie à une méthode jointe à un objet. C’est pourquoi, après avoir présenté l’objet de l’étude et l’intérêt scientifique, il convient de présenter la méthode de l’étude.

B- La méthode de l’étude

Chaque discipline a ses principes de départ au quel se trouve la méthode.164 Ainsi, pour mener à bien cette étude, il semble nécessaire d’adopter une méthode rigoureuse. En effet, on sait que « la démarche méthodologique conditionne le travail scientifique, car la méthode éclaire les hypothèses et détermine les conclusions. »165 La méthode peut désigner, « un chemin par lequel on arrive à un certain résultat »166 tantôt « un programme réglant d’avance une suite d’opérations à accomplir et signalant certains errements à éviter en vue d’atteindre le résultat déterminé ».167

164 HAURIOU (M), cité par CHANTEBOUT (B) et HAMON (F), « Georges Burdeau et le Pouvoir », in Mél. Offerts à Georges BURDEAU, op. cit., p. 2

165 KAMTO (M), Pouvoir et droit en Afrique : essai sur les fondements du constitutionnalisme des Etats d’Afrique noire francophone, LGDJ, 1987, p 47.

Cependant, il ne suffit pas d’avoir une méthode pour aider à la compréhension du sujet, encore faut-il trouver la bonne méthode comme le souligne CLAUDE Bernard « l’idée c’est la graine, la méthode c’est le sol qui fournit les conditions de développer, de prospérer et de donner les meilleurs fruits selon sa nature. »168 In fine, que l’on opte pour l’une ou l’autre méthode, la finalité est de mener une étude fiable et objective comme le souligne GRAWITZ Madeleine « l’ensemble des opérations par les quels une discipline cherche à atteindre les vérités qu’elle poursuit, les détermine, les vérifie (…), et surtout, les façons concrètes d’envisager ou d’organiser les recherches »169.

Au regard de ce qui précède, pour mener à bien notre étude, il convient d’adopter une approche juridique à travers le positivisme. Le positivisme a été systématisé par Hans KELSEN avec sa « théorie pure du droit ». Cette méthode consiste à « assurer une connaissance du droit, du seul droit en excluant de cette connaissance tout ce qui ne se rattache pas à l’exacte notion de cet objet »170. Cette méthode cherche à « éviter un syncrétisme de méthodes qui obscurcit l’essence propre de la science du droit et qui rend floues et vagues les bornes qui sont assignées par la nature de son objet : le droit »171. On procédera à une exégèse de l’arsenal normatif des finances locales dans les Etat d’Afrique francophone subsaharienne, notamment dans les pays d’étude : Cameroun, Gabon, Cote d’Ivoire et Sénégal d’une part (1). D’autre part, en mobilisant la casuistique172 (2) où il sera question d’analyser et d’interpréter l’état du droit financier dans ces pays tel qu’il ressort de l’ensemble des jugements rendus par la juridiction habilitées.

166 BERGEL (J-L), Méthodologie juridique, Paris, PUF, 1ère éd., 2001, p. 19.

167 LALANDE (A), Vocabulaire technique et critique de la philosophie, p. 623.

168 BERNARD (C), Introduction à la médecine expérimentale, Brullères, Paris, 1965, p. 60.

169 GRAWITZ (M), Méthodes des sciences sociales, op. cit, p 351.

170 KELSEN (H), Théorie pure du droit, Paris, Dalloz., 2e éd., traduction française, EISENMANN (Ch.), 1962, p. 1.

171 Ibid, p 2.

172 TESTU (F.X), Casuistique, in dictionnaire de la culture juridique, op.cit., p 169

1- La priorisation de la dogmatique

Nous allons mobiliser la dogmatique qui est définie par le professeur ABANE ENGOLO comme « l’étude juridique consistant à arriver à un résultat sur la base des textes et éléments écrits qui régissent l’action administrative. »173 Elle va consister à dégager toutes les compétences ou prérogatives financières reconnues aux collectivités locales par les différents textes. Il s’agit à ce niveau de mobiliser tout le dispositif textuel se rapportant aux questions relatives aux compétences des collectivités locales. En partant du principe de la hiérarchie des normes tracé par Hans KELSEN174, les différentes constitutions seront scrutées ainsi que les textes de valeur infra constitutionnelle à la recherche des compétences financières des organes des collectivités locales dans les Etats d’ Afrique francophone subsaharienne.

Au Cameroun, nous ferons recours à la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 2 juin 1972, au décret du 07 juillet 2020 portant règlement général de la comptabilité publique, à la loi portant régime financier et plus récemment au nouveau code général des collectivités territoriales décentralisées. Au Gabon, principalement la loi organique n°15/96 du 6 juin 1996 portant sur la décentralisation en République gabonaise. En Côte d’Ivoire, l’ordonnance n° 2011/264 du 28 septembre 2011 sera examinée. Enfin, au Sénégal, la loi de 1996 portant code de la décentralisation sera mise en lumière. Ainsi que toutes les autres législations étrangères en guise de droit comparé.

Au reste, la dogmatique nous donne des instruments pour déterminer les normes applicables et une systématisation des modes de raisonnement. Certaine dernière resterait inachevée si elle n’était pas associée à la casuistique.

2- La mobilisation accessoire de la casuistique

La casuistique entendue comme démarche juridique positiviste, repose sur l’analyse des décisions de justice.175 Elle désigne un moyen de réalisation concrète du droit positif formulé à un haut degré de généralité. Elle a pour substrat d’étudier l’évolution de l’activité prétorienne du juge, sa dynamique176. En clair, « la fonction de juger ne consiste donc pas seulement à déclarer ou à découvrir le droit, mais bien à le créer et cette création n’est pas le contraire d’une application : elle est cette application même »177. L’usage de la jurisprudence semble donc nécessaire dans le cadre d’une étude comme celle-ci. Car elle « s’intéresse d’avantage au droit positif, au droit réellement en vigueur. De ce fait, elle se penche sur la manière dont le droit est appliqué par les différentes parties prenantes : l’administration d’une part, les cours et les tribunaux, d’autre part »178.

173 ABANE ENGOLO (P.E), L’Application de la légalité par l’administration au Cameroun, thèse de doctorat/PhD, université de Yaoundé II, 2009, p 30

174 KELSEN (H), Pour une théorie pure du droit, op.cit, p 31.

175 ONDOA (M), Cours polycopié de méthodologie, op. cit, p.17.

Ainsi, rendre compte de l’étude de la compétence financières des collectivités locales invite au décryptage, à l’analyse et à l’interprétation des décisions de justice. Les décisions des juges de la chambre des comptes de la cour suprême à travers leurs rapports, celles des juridictions de l’ordre judiciaire qui sanctionnent les irrégularités commises par ces gestionnaires locaux. L’option pour cette méthode permettra de réaliser à terme que au- delà de la norme édictée par le constituant ou par le législateur, la sécurité juridique des collectivités locales est également entre les mains du juge.

Si le principe de libre administration des collectivités locale est consacré dans les différentes constitutions des Etats d’Afrique francophone subsaharienne, l’autonomie financière y reste encore mitigée. C’est pourquoi nous allons démontrer que les compétences financières des collectivités locales est limitée sur le plan budgétaire (première partie) mais également restreinte sur le plan comptable (seconde partie).

176 GOYARD-FABRE (S), La textualité du droit : Etude formelle et enquête transcendantale, les Editions du Cerf, 2012, p.62

177 TROPER (M), Pour une théorie juridique de l’Etat, op. cit., p. 358.

178 NLEP (R.G), L’administration publique camerounaise, contribution à l’étude des systèmes africains d’administration publique, LGDJ, Paris, 1986, p. 8.

PREMIÈRE PARTIE: LA COMPÉTENCE BUDGETAIRE

« Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple ; elles lui en font gouter l’usage passible et l’habituent à s’en servir. Sans institutions communales, une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n’a pas l’esprit de liberté. »179 De par ces mots, Alexis DETOQUEVILLE faisait déjà remarquer la nécessité d’accorder une certaine liberté à l’institution communale afin de rendre effectif la décentralisation territoriale. Ainsi, l’existence de l’administration décentralisée aux côtés de l’administration centrale a été matérialisée par l’inscription de celle-ci dans les constitutions des Etats Africains. En France article 72 180 de la constitution et dans les constitutions des Etats d’Afrique francophone subsaharienne.181 Malgré la toute-puissance de l’Etat unitaire182, la décentralisation a instauré les principes de la libre administration.183 En procédant à l’adoption de la décentralisation qui consiste en « un transfert par l’Etat aux collectivités territoriales, de compétences et de moyens particuliers »184, l’Etat reconnait aux collectivités locales des compétences en vue de réaliser les affaires locales. André ROUX ajoute à ce sujet que « la décentralisation apparait comme un principe gouvernant l’organisation administrative de l’Etat et repose sur une délégation de de puissance publique que celui-ci consent aux collectivités locales »185.

Les collectivités locales exercent les compétences transférées en vue de réaliser les « affaires locales » en disposant du pouvoir réglementaire local186. L’exercice de ce pouvoir règlementaire découle directement de l’autonomie dont bénéficient ces collectivités locales. Cette compétence est le corolaire de l’exercice et à la conduite des affaires locales. Car comme l’affirme CHARLIER « Les nécessités de l’exécution même des lois, puis plus largement celle de la conduite des affaires publiques par le gouvernement et l’administration, on a été obligé de conférer tôt, puis de plus en plus, l’existence des pouvoirs réglementaires »187.

179 DETOQUEVILLE (A), De la démocratie en Amérique I, 13ème édition, par Macintosh le 21 février 2002

180 Constitution française du 28 mars 2003, article 72 « dans les conditions fixées par la loi, les collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de celle-ci ».

181 Au Cameroun, c’est l’article 55 alinéas 2 de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996 qui consacre cette liberté « les collectivités territoriales décentralisées sont des personnes morales. Elles jouissent de l’autonomie administrative et financière pour la gestion des intérêts régionaux et locaux ». Au Gabon, la quatrième constitution adoptée par l’assemblée nationale le 15 mars 1991 en son article 112 pose que « les collectivités locales s’administre librement par des conseils élus dans les conditions prévues par la loi, notamment en ce qui concerne les compétences et les ressources ». Le Sénégal consacre également cette libre administration locale dans sa constitution en ces termes « les collectivités locales constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Elles s’administrent librement par des assemblée élues », article 102 de la constitution du 02 janvier 200.1 Enfin la constitution ivoirienne de 2016 en son article 119 pose que « la loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ».

182 BEAUD (O), la puissance de l’Etat, PUF, 1994, p. 512.

183 FOVOREU(L), la libre administration et principes constitutionnelles », in MOREAU (J) et D’ARCY (J), la libre administration des collectivités locales, Paris- Aix Provence, Economica- PUAM, 1984, pp. 66- 70.

184 Article 5 de la loi n° 2°19/024 du 19 décembre 2019 portant code générale de la décentralisation au Cameroun

185 ROUX (A), « le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales », RFDA, n° 8, 1992, p. 436.

186 MONEMBOU (C), « le pouvoir réglementaire des collectivités locales dans les Etats d’Afrique noire francophone (le cas du Cameroun, du Gabon et du Sénégal) », RADP, vol. III, n° 4, 2014.

Le pouvoir règlementaire des collectivités locales est exercé par des organes élus qui ont pour mission de conduire les affaires des dites collectivités par des règlements188. C’est à travers les règlements locaux que les organes des collectivités locales donnent vie aux normes juridiques locales. En effet, EISENMANN souligne que « le règlement local consiste à donner à des autorités à compétence locale des pouvoirs d’action et de décision indépendantes des autorités centrales »189 l’exercice du pouvoir réglementaire par les organes exécutifs et délibérant des collectivités locales a pour finalité d’édicter les règles de droit190.

En vue de réaliser les affaires locales191, les organes des collectivités locales produisent des normes financières locales. C’est en cela même que consiste l’autonomie financière accordée aux collectivités locales car comme l’affirme Marcel WALINE, « décentraliser c’est retirer des pouvoirs à l’autorité centrale pour les transférer à une autorité de compétence moins générale »192. Dans la diversité de compétences transférées par l’Etat aux collectivités locales, la compétence budgétaire sera abordée dans cette partie. Son effectivité sera mesurée relativement à son résultat193. On ne saurait parler ici de compétence exclusive car la production des normes budgétaires à ce niveau fait intervenir plusieurs acteurs194. En effet, le processus de la préparation, de l’élaboration et de l’adoption du budget des collectivités locales fait intervenir à la fois les organes des autorités décentralisées et les autorités de l’Etat central.

Dans les Etats d’Afrique francophone, nous démontrerons que l’omniprésence des autorités centrales dans le processus d’adoption budgétaire constitue une limite de cette 191

187 Préface à la thèse de WIENER (C), recherche sur le pouvoir règlementaire des ministres, Paris, LGDJ, 1070.

188 FAURE (B), règlements locaux et règlements nationaux, nouveaux cahiers du conseil constitutionnel, n° 42, de janvier 2014, p 43.

189 EISENMANN (C), Cours de droit administratif, LGDJ, 1982, p 278

190 FROMONT (M), préface à VERPREUX, « la naissance du pouvoir réglementaire », 178961799, Paris, PUF, 1991 compétence. La compétence budgétaire vise ici la mobilisation de l’ensemble des ressources financières de la collectivité. Ces ressources sont constituées des recettes fiscales, des recettes non fiscales (produit de l’exploitation du domaine et des services, des dotations et de subventions, les ressources tirées de la coopération décentralisée et de l’exploitation des ressources naturelles195. Il sera question de démonter dans ici que la compétence en matière de définition des choix budgétaires des collectivités locales est encadrée (titre I) mais également qu’il y’a une limitation du recours aux autres ressources non fiscales des collectivités locales (titre II) toute chose qui rend difficile la mobilisation des ressources budgétaires par les collectivités locales dans les Etas d’Afrique francophone subsaharienne.

192 WALINE (M.), Droit administratif, 8ème éd., Paris, SIREY, 1958, p. 266

193 BRISSON (J.-F.), Les transferts de compétences de l’Etat aux collectivités locales, Harmattan, Paris, p. 272

194 Ibid., p 273

195 Article 390 de la loi de 2019 portant code général des collectivités territoriales au Cameroun.

TITRE I : UNE COMPÉTENCE DE DÉFINITION DES CHOIX BUDGÉTAIRES ENCADREE

Les constitutions des Etats d’Afrique consacrent la liberté aux collectivités locale de se doter d’un budget propre et autonome en vue de réaliser les affaires locales. Cette compétence s’exerce dans le cadre du transfert de compétence aux collectivités locales comme le souligne BRIANT196. En effet, le budget des collectivités locales étant considéré comme « l’acte par lequel sont annuellement prévues et autorisés les recettes et les dépenses et comme « un acte de prévisions des dépenses et de recettes qui autorise la perception des recettes et l’engagement des dépenses »197, les collectivités locales se doivent de mobiliser les différentes ressources budgétaires en vue de couvrir les charges au niveau local. Le rôle du budget local ici se résume à prévoir et à évaluer a priori l’ensemble des recettes et des dépenses de l’année à venir. Afin de réaliser les missions qui leur sont confiées, les collectivités locales doivent « Disposer des budgets et de ressources propres pour la gestion des intérêts régionaux et locaux »198. Mais également elles « élaborent et votent librement leur budget »199.

Cependant, dans le processus d’adoption des budgets locaux, les compétences des organes des collectivités locales sont bridées par un certain nombre de restrictions du pouvoir central. Cela est vérifié à travers une compétence de définition des choix en matière budgétaires limitée (chapitre I) et d’un pouvoir fiscal résiduel (chapitre II).

196 BRYANT (V), Typologie des transferts de compétences de l’Etat aux collectivités territoriales, In Droit des collectivités territoriales, 2009, p. 276

197 BOUVIER (M), les finances locales, 14ème édition, LGDJ, 2001, p249

198 Article 11 de la loi n°2019/24 du 24 décembre 2019 portant code général des collectivités locales au Cameroun

199 Idem alinéa 1

CHAPITRE I: UNE COMPÉTENCE D’ÉLABORATION DU BUDGET LOCAL

L’élaboration du budget des collectivités locales dans les Etats d’Afrique francophone subsaharienne est l’œuvre conjointe des organes exécutifs et délibérants que communal ou au niveau régional. Car comme le souligne fort à propos Michel TROPER « un acte juridique a pour auteur tous ceux qui disposent d’une participation décisionnelle à la procédure d’édiction de cet acte, c’est-à-dire, tous ceux qui sans l’accord l’acte ne peut être édicté et produire aucun effet juridique ».200 Le budget des collectivités locales se décline sous deux aspects. C’est un acte de prévision et un acte d’autorisation. Le budget est un acte de prévision dans la mesure où « il porte sur l’estimation des recettes que la collectivité compte réaliser et les dépenses qu’elle envisage effectuer au titre de l’exercice à venir »201. Le budget est également un acte d’autorisation en ce sens qu’ « il ouvre une limite et une ligne de crédits à ne pas dépasser ». Relativement à son élaboration, le projet du budget local est en principe l’œuvre de l’organe exécutif de la collectivité. Les conditions d’élaboration varient d’une collectivité à une autre. La loi confère à certains exécutifs locaux des compétences dans l’élaboration du budget. Au Cameroun, au niveau communal, « le maire élabore et propose le budget »202, et au niveau régional par le président du conseil régional. Au Gabon « les budgets des collectivités locales sont élaborés par les bureaux des conseils sur la base de l’exécution des budgets antérieurs, des réalisations et projections des budgets en cours et des prévisions des recettes et des dépenses ».203 Au Sénégal, le maire bénéficie des mêmes libertés qu’au Cameroun.204 Le budget est élaboré en Côte d’Ivoire par le bureau du conseil « le bureau du conseil est chargé de la préparation du budget de la collectivité territoriale ».205

Par contre, si la liberté de l’élaboration des budgets locaux est accordée aux exécutifs communaux et régionaux, ces budgets sont élaborés, présentés et adoptés suivant certaines conditions qui limitent le champ d’action des collectivités locales. En effet, dans le souci de rester en harmonie avec les exigences nationales, le budget doit respecter un certain nombre d’exigences à la fois légal et budgétaires. En outre, la croissance des besoins tant au niveau national que local a tendance à fragiliser les systèmes financiers locaux comme le souligne Baptiste206 .Le budget des collectivités est soumis à certaines contraintes lors de son élaboration (section I) et subit également un contrôle préalable par le représentant de l’Etat (section II).

200 TROPER (M.), la séparation des pouvoirs et l’histoire constitutionnelle française, Paris, LGDJ, p. 291.

201 FINKEN (M), Gouvernance locale au Cameroun, Harmattan, 2011, p.223.

202 Article 206, de la loi n°2019/24 du 24 décembre 2019 portant code général des collectivités locales au Cameroun.

203 Article 165 de la loi organique n°15/96 du 06 juin 1996 relative à la décentralisation au Gabon.

204 Article 106, loi n° 2013- 10 du 28 décembre 2013 portant code général des collectives locales au Sénégal.

205 Article 68 de la loi n° 2012- 1128 du 13 décembre 2012 portant organisation des collectivités territoriales.

Section I: Les contraintes dans l’élaboration du budget des collectivités locales

Tout comme les finances des de l’Etat, les finances des collectivités locales sont régies par un certain nombre de principes découlant des grands principes régissant les finances publiques. Au cours de son élaboration, le budget des collectivités locales est soumis au respect des principes budgétaires (paragraphe I) et à l’exigence de la politique budgétaire étatique II).

Paragraphe I : la soumission du budget des collectivités locales aux principes budgétaires

Les principes budgétaires avaient été imposés à la base par le parlement au gouvernement dans la préparation du budget étatique en France au début du XIX e siècle207. Il était question du respect de quatre règles : l’unité, l’universalité l’annualité et la spécialité. L’objectif de ces règles était de contrôler de manière précise et exacte l’activité financière de l’Etat. En effet, le parlement devait avoir chaque année (l’annualité), de l’ensemble des recettes et des dépenses (unité) du détail de celle-ci (universalité et spécialité). Le but du contrôle exercé par le parlement à cette époque était purement politique en vue de marquer la suprématie du parlement sur le gouvernement dans le cadre du régime parlementaire. Ces principes budgétaires ont été imposés par l’Etat aux collectivités locales en vue d’exercer un contrôle politique sur ces dernières. Contenu dans un document unique, le budget des collectivités locales en Afrique francophone subsaharienne que ce soit au Cameroun, au Gabon, au Sénégal et en Côte d’Ivoire, est soumis aux mêmes principes budgétaires. Toutefois, ces principes connaissent des assouplissements dans la pratique budgétaire. Ces principes peuvent être regroupé en deux groupes, ceux qui ont trait à la forme du budget local (A) et ceux relatifs au fond (B)

206 BAPTISTE (L), Du contrôle budgétaire et financier au contrôle de gestion dans les collectivités locales, 2003, p. 11.

207 PICARD (J.F), finances locales, Lexis Nexis, aout 2009, p.147.

A- La soumission du budget local aux principes budgétaires tenant à la forme

Le principe de l’annualité budgétaire, d’équilibre budgétaire et celui de l’universalité concernent les opérations budgétaires d’une façon globale. C’est sur la base de ces principes de présentation que le budget local doit être autorisé par l’organe délibérant de la collectivité locale. Nous aborderons le principe de l’annualité budgétaire (1) et les principes de l’unité et d’équilibre (2).

1- L’annualité budgétaire

Nous présenterons d’abord le principe en lui-même (a), puis nous évoquerons les exceptions (b)

a- Le principe de l’annualité budgétaire

Le principe de l’annualité budgétaire signifie tout simplement que le budget des collectivités locales est établi chaque année et pour une année qui coïncide avec l’année civile. L’annualité détermine la période suivant laquelle le budget doit être voté et exécuté. Dans les Etats d’Afrique francophone subsaharienne, l’année budgétaire commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre de la même année. Cela est effectif au Cameroun suite à l’adoption de la loi portant régime financier de l’Etat et des autres entités publiques de 2018. Suivant les dispositions de la nouvelle loi camerounaise portant régime financier de l’Etat et des autres entités publiques « l’exercice budgétaire couvre une année civile ».208 Pour sa part, le code général des collectivités territoriales décentralisées reprend cette disposition. En ces termes « l’exercice budgétaire couvre une année civile »209. Le principe de l’annualité budgétaire a un but politique dans la mesure où l’organe délibérant de la collectivité locale est en capacité de contrôler l’organe exécutif de manière efficace. En République gabonaise, le principe de l’annualité impose aux collectivités locales que le budget soit voté chaque année pour une durée d’un an. Il est formé de l’ensemble des prévisions de dépenses et de recettes pour une année civile. Il est limité dans le temps pour la durée d’un exercice qui commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre210. La loi organique n 2011-15 du 8juillet 2011 portant loi de finance en République du Sénégal reprend intégralement les dispositions de l’annualité en vigueur dans les autres pays d’Afrique francophone subsaharienne211.

208 Article 4, alinéa 2 de la loi n°2018/012 du 11juillet 2018 portant régime financier de l’Etat et des autres entités publiques au Cameroun.

209 Article 375 du code général des collectivités territoriales décentralisées au Cameroun.

210 Loi organique n° 20-2014 du 21 mai 2015 relative à la loi de finance.

Le principe de l’annualité budgétaire présente un double aspect. Il comporte à la fois une incidente autorisation et l’autre exécution. Dans son aspect autorisation, le budget doit être élaboré et adopté dans un délai précis. En effet, dans les Etats d’Afrique noire francophone, le budget doit être adopté par l’organe délibérant de la collectivité locale jusqu’au 31 mars de l’année en cause. L’annualité revêt un aspect exécution également dans la mesure où en pratique si en fin de l’exercice budgétaire, la totalité des crédits ouverts n’a pas été entièrement utilisé, l’on ne procèdera pas à un report de crédits.

b- Les aménagements au principe de l’annualité

Le principe de l’annualité budgétaire peut connaitre deux exceptions selon que les crédits ouverts vont au-delà du cadre annuel ou en déca de celui-ci. Au Cameroun, le code général des collectivités territoriales décentralisées est clair lorsqu’il dispose que « l’exercice budgétaire couvre une année civile. Toutefois, une période complémentaire allant du 1er au 31 janvier de l’année suivante est accordée aux collectivités territoriales pour le règlement des opérations d’ordre à la clôture de l’exercice »212. Cependant, au Sénégal, « dans le cas où le budget de la collectivité n’a pas été adopté avant le 1er janvier de l’exercice auquel il s’applique, le président du conseil départemental ou le maire sont en droit, jusqu’à l’adoption de ce budget, de mettre en recouvrement les recettes, engager, liquider et de mandater les dépenses de la section de fonctionnement dans la limite de celles inscrites au budget de l’année précédente »213. Les compétences des collectivités locales sont plus lares au Sénégal au cas où le budget n’est pas voté dans les délais. En effet, la loi relative à la décentralisation dans ce pays dispose que « En outre, jusqu’à l’adoption du budget ou jusqu’au 31 mars ; en l’absence d’adoption du budget avant cette date, ils peuvent sur autorisation du conseil, engager, liquider et mandater les dépenses d’investissements dans la limite du quart des crédits ouverts au budget de l’exercice précédent »214. Toutefois « si le budget n’est pas adopté au 31 mars de l’exercice auquel il s’applique, le représentant de l’Etat règle le budget jours et le rend exécutoire dans les quinze jours qui suivent cette date »215. Au-delà du cadre annuel, la période supplémentaire est une pratique vieille en France des autorisations de programme de l’ordonnance de 1959 qui a survécu au plan local et à laquelle est venu s’ajouter des nouveaux mécanismes.216 En France, ces nouveaux mécanismes qui font exception au principe de l’annualité budgétaire sont les autorisations d’engagement et les crédits de paiement. Les autorisations d’engagement constituent « la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour le financement des investissements. Elles demeurent valables, sans limitation de durée, jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation »217. Quant ’aux crédits de paiement, ils constituent « la limite supérieure de dépenses pouvant être mandatées pendant l’année pour la couverture des engagements contracté dans le cadre des autorisations de programme correspondantes ».218 Au niveau local, les dotations budgétaires affectées aux dépenses d’investissement peuvent comprendre des autorisations de programmes et des crédits de paiement.219

211 La loi organique n 2011-15 du 8juillet 2011 portant loi de finance en République du Sénégal

212 Article 375 du code général des collectivités territoriales décentralisées au Cameroun.

213 Article 254 de la loi n° 2013-10 du 19 décembre 2013 portant Code général des collectivités locales au Sénégal.

214 Idem. Alinéa 2

Comme autres aménagement au principe de l’annualité budgétaire, on retrouve les autorisations d’engagement. Elles ont connu une évolution progressive au niveau local en France. Elles ont fait leur apparition d’abord au niveau départemental en février 2001 et sont réservées « aux seules dépenses résultant de conventions, de délibérations ou décisions aux titres desquelles le département s’engage au- delà d’un exercice budgétaire ».220 Elles n’ont été ouvertes aux communes qu’à partir de 2005. Ces pratiques ont uniquement prévu en France et doivent être prévues par le règlement budgétaire et financier de la collectivité.

Dans les Etats d’Afrique francophone subsaharienne, le principe d’annualité budgétaire remet en cause l’autonomie financière des collectivités locales dans la mesure où les élus de ces collectivités ne peuvent pas réaliser des projets qui vont au-delà d’une année budgétaire ou qui s’étendent sur plusieurs années sans autorisation.

Le principe de l’annualité ayant été examiné, celui de l’unité et de la spécialité seront abordés.

215 Article 254 alinéa 3 de la loi n° 2013-10 du 19 décembre 2013 portant Code général des collectivités locales au Sénégal.

216 PICARD (J.F), finances locales, Lexis Nevis Litec, Paris, 2009, p. 148-149.

217 Ordonnance du 02 janvier 1959 en France remplacé par la LOLF en 2001

218 Idem.

219 Art. L. 2311-3 du code général des collectivités territoriales en ce qui concerne les communes et l’Art. L. 43-11-3 pour le département et les régions.

220 Code général des collectivités territoriales en France, Art. L. 33-126 4- II

2- Les principes d’unité et de spécialité

Nous aborderons d’abord le principe de l’unité (a), puis le principe de spécialité (b)

a- Le principe d’unité budgétaire

Gaston JEZE considère le principe d’unité budgétaire comme une règle de bon sens car « le budget devrait être dressé de façon qu’il suffise de faire deux additions pour avoir le total des dépenses et celui des recettes, et une soustraction de ces deux totaux pour savoir s’il est en équilibre, en excédent de recettes ou en déficit »221. De par sa définition traditionnelle, le principe d’unité budgétaire signifie que « l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires doit être présenté dans un seul et même document ».222 Le code général des collectivités locales au Cameroun dispose que « toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracés dans un document unique appelé budget de, suivi du nom de la collectivité territoriale »223.

En clair, au plan local, le principe d’unité budgétaire signifie simplement qu’au cours d’une année budgétaire donnée, l’ensemble des opérations budgétaires d’une collectivité locale donnée que ce soit les recettes ou les dépenses doivent être consignés dans un document unique. Le budget permet ainsi de rassembler en un document l’ensemble des informations budgétaires d’une collectivité locale. Cependant, le principe d’unité connait des dérogations. En effet, une collectivité locale peut décider de confier la gestion d’un service public local à une tierce personne sous forme de régie, de concession ou d’affermage et ainsi échapper aux règles de la comptabilité publique. En outre, les collectivités locales peuvent obtenir des autorisations spéciales de recettes et des dépenses au cours d’une année après le vote du budget de l’année en cours. Au plan national, niveau étatique, le principe d’unité budgétaire connait une technique qui consiste à alléger le budget général de l’Etat en reportant certaines dépenses vers des budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor. De même, au niveau local, ce principe connait des exceptions. Ainsi au Cameroun, le code général des collectivités territoriales décentralisées dispose que « toutes les recettes et les dépenses sont retracées dans un document unique. Cependant, sur délibération approuvée par le représentant de l’Etat, une collectivité territoriale peut voter des budgets annexes »224. À l’analyse de cette dispositions, il en ressort clairement que les collectivités locales peuvent déroger à la règle de l’unité budgétaire en adoptant des budgets annexes à condition de l’approbation du représentant de l’Etat qui assure la tutelle sur les collectivités locales.

221 JEZE (G), Cours élémentaires de la science des finances et de la législation financière française, Paris, Giard, 109, p. 61 222 222 PICARD (J.F), finances locales, Lexis Nevis Litec, Paris, 2009, p. 151

223 Article 376 alinéa 4, de la loi de 2019 AU Cameroun code général des collectivités territoriales.

Que dire du principe de spécialité ?

b- Le principe de spécialité budgétaire

La règle de la spécialité budgétaire veut que les crédits ouverts par la loi de finances au niveau étatique ou, d’une manière générale, par un budget soit affectés à des dépenses déterminées, quant ’à leur nature et à leur montant. En clair, la spécialisation voudrait qu’on perçoive l’autorisation budgétaire non en un seul bloc mais en plusieurs blocs. En effet, l’autorisation vaut non seulement pour un montant global, mais aussi individuellement par programme budgétaire. Le code général des collectivités locales camerounais dispose ce principe en ces termes « un crédit voté pour dépense déterminée et qui fait l’objet d’une imputation budgétaire précise, ne peut être utilisée que pour les besoins correspondant à cette imputation ».225

Tout comme le principe de l’annualité, le principe de spécialité présente deux aspects : un aspect autorisation et un aspect exécution. L’aspect autorisation l’organe délibérant de la collectivité locale délivre des autorisations pour certaines dépenses entre certaines catégories. Cette conception est née à l’époque de l’Etat- gendarme.226 Ce principe de la spécialité budgétaire de l’autorisation connait une limite à la fois qualitative et quantitative. En effet, chaque section du budget connait une rubrique « un crédit pour dépenses imprévues »227. L’aspect exécution de la spécialité budgétaire l’exécutif de la collectivité locale procède aux dépenses dans la limite des crédits fixés par l’organe délibérant.

224 Idem.

225 Article 378 code général des collectivités territoriales camerounais

226 Historiquement, le parlement s’est efforcé de ne pas donner globalement une autorisation de dépenses, mais de détailler plus ou moins les dépenses autorisées. En effet, si le parlement accorde en bloc au gouvernement la masse des crédits budgétaires, ce dernier peut conduire sa politique comme bon lui semble dans la limite des crédits accordés. Par contre en détaillant les crédits, le gouvernement est obligé de ventiler les crédits et sa liberté d’action est ainsi limitée. C’est ainsi que traditionnellement, le vote par chapitre était considéré comme la marque d’un régime démocratique. Ce principe a été apliqué par la monarchie de juillet avec la loi du 29 janvier 1831 mais également dans la III ème république dans son article 6

227 Article 232-1 pour les communes et article 3322-1 pour les départements et Art. 4322-1 pour les régions code général des collectivités territoriales français.

Le prince de spécialité comporte également une obligation à la fois à l’organe délibérant et à l’organe exécutif de la collectivité locale. En effet, pour l’organe délibérant de la collectivité, le budget lui est présenté selon les règles et principes de la comptabilité nationale : article par article. En revanche le budget est voté chapitre par chapitre.228 Pour l’organe exécutif, il ne peut opérer de virement s’il y’a spécialisation de crédits. Pour le faire, il doit obtenir une délibération préalable de l’organe délibérant de la collectivité locale. Toutefois, il peut opérer des virements de crédits d’articles à articles dans la section de fonctionnement.

Budget des collectivités locales se fait également dans le respect des principes budgétaires tenant au fond.

B- Le respect des principes budgétaires tenant au fond

Nous aborderons dans cette rubrique le principe de l’universalité budgétaire (1) et le principe de l’équilibre budgétaire (2).

1- Le principe de l’universalité budgétaire

La règle de l’universalité budgétaire suppose que le budget décrit, pour la durée de l’exercice, l’ensemble des recettes qui financent l’ensemble des dépenses sans qu’il ne soit établi une relation directe entre certaines dépenses et certaines recettes. Par conséquent, les recettes fiscales et autres produits sont regroupés en une seule masse sur laquelle seront imputés l’ensemble des dépenses publiques. La règle de l’universalité vise à assurer un contrôle des actes des collectivités locales en ce sen qu’il interdit l’affectation d’une dépense à une recette. Dans ce sens, le code général des collectivités territoriales décentralisées camerounais dispose que «aucune recette précise ne peut être affectée à une dépense particulière » 229 En outre, « l’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique ».230 Concrètement, la règle de l’universalité comporte deux aspects : la règle du produit brut et la règle de la non affectation.

La règle du produit brut signifie qu’il est impossible d’opérer une compensation entre les dépenses et les recettes. Toutes les dépenses et toutes les recettes doivent figurer au budget pour leur montant brut et interdit la compensation entre les dépenses et les recettes. Au niveau local, toutes les recettes fiscales tirées des quatre grands impôts figurent dans le budget pour leur montant net. La règle de la non affectation (fonds de concours, affectation de ressources), au niveau des collectivités locales le principe de l’affectation constitue l’exception et l’affection des ressources, le principe. En effet, les budgets annexes s’affirment déjà comme une exception au principe de la non affectation mais également la présentation du budget des collectivités locales en deux sections, l’une relative au fonctionnement et l’autre à l’investissement. En outre, les collectivités locales font souvent recours à l’emprunt pour financer les investissements.

228MUZELLEC (R), finances locales, 2ème édition, Dalloz, 1995, p.49

229 Article 376 alinéa 3 du code général des collectivités territoriales

230 MUZELLEC (R), finances locales, 2ème édition, Dalloz, 1995, p.48.

Que dire du prince du principe de l’équilibre budgétaire ?

2- Le principe de l’équilibre budgétaire

La règle de l’équilibre est ancienne. Elle remonte à un arrêté en France du 4 thermidor An X pour les départements. Elle était pratiquée depuis le début, elle n’a été juridiquement obligatoire qu’en 1976.231 Ce principe et imposé dans toutes les collectivités locales en France. En Afrique francophone, ce principe est également en vigueur. Au Cameroun, le code général des collectivités locales dispose que « le budget voté est équilibré en recettes et en dépenses ».232 Au Sénégal, « le budget d’une collectivité locale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement »233 Cela signifie simplement que dans le vote du budget local, le montant des recettes doit correspondre au montant des dépenses. Le principe d’équilibre constitue une condition de légalité du budget des collectivités locales.234 Car lorsque le budget n’est pas voté en équilibre, le représentant de l’Etat peut se substituer en collectivités locales en modifiant le budget local. La loi sénégalaise est plus explicite sur la question lorsqu’elle dispose que « lorsque le budget n’est pas voté en équilibre, le représentant de l’Etat le constate dans un délai de quinze jours à compter de la date de transmission. Il propose à la collectivité, les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre budgétaire et demande au conseil une nouvelle délibération »235

231 PICARD (J.F), finances locales, Lexis Nevis Litec, Paris, 2009, p. 158

232 Article 377 Article 376 alinéa 4, de la loi de 2019 AU Cameroun code général des collectivités territoriales

233 Article 255 254 de la loi n° 2013-10 du 19 décembre 2013 portant Code général des collectivités locales au Sénégal

234 Conseil d’Etat, 23 décembre 1988, département du Tarin c/ Barbut, recueil du conseil d’Etat français, p. 466

Le principe d’équilibre se justifie au plan politique et suivant un angle purement technique. Suivant l’angle politique, les collectivités locales ne disposant pas d’une véritable compétence fiscale, tout déficit de la collectivité locale se traduit par une charge au niveau de l’Etat central. L’Etat ne souhaite pas subir une gestion qui pourrait être qualifiée de hasardeuse par les élus locaux. Au plan technique, il faut noter que les budgets locaux diffèrent de la loi de finances étatique en ce sens qu’il englobe automatiquement l’ensemble des ressources de la collectivité c’est-à-dire les recettes mais également les emprunts. Or l’emprunt est une ressource de trésorerie qui ne figure pas dans la loi de finances. Par conséquent, en cas de déficit d’une collectivité, l’Etat se verrait obligé d’intervenir.

Le principe de l’équilibre budgétaire s’applique aussi bien à l’autorisation budgétaire qu’à son exécution. Relativement à l’autorisation budgétaire, toute autorisation prise séparément du budget primitif, budget supplémentaire, décision modificative doit respecter un équilibre réel.236 Afin que le budget local soit équilibré, l’on doit dénombrer la réunion de trois conditions à savoir : une évaluation sincère des recettes et des dépenses, l’appréciation séparée de l’équilibre et enfin le remboursement du capital de l’emprunt. L’évaluation sincère des recettes et des dépenses signifie que les évaluations doivent être opérées sur le fondement de tous les éléments de fait et de droit et raisonnablement probables. En outre les montants retenus doivent se rapprocher de ceux de l’exercice précédent. Les montants doivent être objectifs et vérifiables. Cette règle est imposée aux collectivités locales alors que l’Etat lui- même n’y est pas forcément soumis. Dans la seconde condition, la section de fonctionnement et la section d’investissement doivent être réciproquement équilibrées. Enfin, le remboursement des emprunts doit obligatoirement figurer dans la section d’investissement afin de garantir l’amortissement de l’emprunt.

235 Article 256 254 de la loi n° 2013-10 du 19 décembre 2013 portant Code général des collectivités locales au Sénégal

236 « Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre lorsque la section de fonctionnement et la fonction d’investissement sont votées respectivement en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section de fonctionnement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l’exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d’amortissements et des prévisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice », article L.1612- 4 du code général des collectivités territoriales

Si les principes budgétaires ont un impact sur l’élaboration du budget local, la politique budgétaire étatique comporte également une incidence sur le budget des collectivités locales.

Paragraphe II : la détermination de la politique budgétaire locale par l’Etat

Il est question ici de montrer l’influence de l’Etat sur l’élaboration du budget des collectivités locales. En effet, si au niveau de l’Etat central, le président fixe les grandes orientations de la politique budgétaire pour l’élaboration du budget national, c’est également cet Etat qui fixe les orientations de la politique budgétaire au niveau local. Nous aborderons l’inféodation du budget des collectivités locales à celui de l’Etat (A), ensuite la prise en comptant des orientations étatiques dans l’élaboration de la politique budgétaire local (B).

A- L’inféodation du budget local à celui de l’Etat

La fixation des orientations générales de la politique budgétaire et les dispositions pratiques d’élaboration du budget de l’Etat a une incidence sur l’élaboration du budget des collectivités locales (2) par la prise en compte de la budgétisation par programme (1).

1- La conformité du budget des collectivités à la budgétisation par programme

Les mutations de l’Etat entrainent ipso-facto celles des finances publiques.237 Elles comportent désormais un aspect macroéconomique et un aspect politique. C’est dans ce contexte que les Etats d’Afrique francophone ont engagé de reformes de leur finances publiques afin d’intégrer la nouvelle donne. Il s’agit de la budgétisation axée sur les performances. On parle désormais de « l’élaboration du budget axé sur les performances », « budgétisation axée sur les résultats », « budgétisation axée sur la performance ». Ces termes semblables ont des similitudes, ils s’occupent tous de l’intégration d’informations sur les performances dans les processus budgétaires. La budgétisation axée sur la performance a été définie en 2007 par l’OCDE comme « un processus de budgétisation permettant d’établir un lien entre les ressources allouées d’une part et de l’autre des résultats mesurables ». C’est un système de budgétisation qui vise à améliorer l’efficacité et l’efficience des dépenses publiques en liant le financement des agences du secteur public aux résultats qu’elles fournissent. Au regard des différentes définitions données de la budgétisation par la performance, les informations sur la performance notamment les indices de performance et les cibles, les évaluations des programmes servent à établir un lien entre l’affectation des crédits budgétaires et la performance.

237 ISSA ABIABAG, le renouveau budgétaire au Cameroun, collection Droit Public, presse universitaire libre, 2013, p. 5

L’évolution du cadre budgétaire des finances publiques en Afrique francophone a été marquée par l’adoption du budget programme. C’est ainsi que au Cameroun par exemple, cette évolution budgétaire est marquée en 2007 avec l’adoption de la loi n° 2007/006 du 26 décembre 2007 fixant le régime financier de l’Etat considéré comme la « nouvelle constitution financière de l’Etat » et son entrée en vigueur en 2013 au niveau de l’Etat central et de l’adoption de la loi n° 2009/011 du 10 juillet 2009 fixant le régime financier des collectivités territoriales décentralisées. Ce cadre légal va connaitre une évolution déjà en 2018 avec l’adoption de la loi n° 2019/11 du 11 juillet 2018 portant code de transparence et de bonne gouvernance dans les finances publiques et de la loi n° 2018/12 du 11 juillet 2018 portant régime financier de l’Etat et des autres entités publiques et enfin l’adoption de la loi n° 2019/024 du 24 décembre portant code général des collectivités locales.

La budgétisation par programme s’impose également aux collectivités locales comme nouveau cadre d’élaboration des budgets locaux.

2- L’incidence de la budgétisation par programme sur l’élaboration du budget local

Le budget de l’Etat est considéré comme un véritable outil de mise en œuvre et d’exécution des politiques publiques. Les gouvernements des Etats d’Afrique francophone inscrivent leurs différentes politiques sur le long terme. Il est question de mener des grands projets structurels qui vont permettre de conduire le pays vers l’émergence. C’est ainsi que le Cameroun a élaboré plusieurs documents qui tracent la ligne de cette vision. Il s’est d’abord agi du document pour la croissance et l’emploi (DSCE) élaboré en 2010 qui dévoile les grands projets infrastructurels. Plus tard le DSCE sera remplacé par un nouveau document de stratégie. Il s’agit de la stratégie nationale de développement 2020- 2030 (SND30). Il s’agit de la nouvelle boussole qui va guider le pays vers l’émergence. Au Gabon le pays a élaboré un document qui vise l’émergence du pays en 2025 depuis les années 1996 et ceci s’est poursuivi avec l’adoption de la loi portant orientation de la stratégie de développement économique et social (LODES) et du document de croissance et de réduction de la pauvreté (DSCRP) adoptés respectivement en 2005 et en 2006.

Le Sénégal pour sa part a adopté la SNDES (stratégie nationale de développement économique et social) en 2013. Ce document contient les stratégies et politiques nécessaires pour faire avancer le pays et atteindre une croissance forte et durable au cours des 05 prochaines années et atteindre un taux de 6,6%. Et enfin la Cote d’Ivoire se situe également dans la même lancée des pays d’Afrique francophone en adoptant le document de stratégie pays (DSP 2018- 2022) en remplacement du document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) adopté en 2011. Ce document décrit les politiques et programmes que l’Etat entend mettre en œuvre sur le plan macroéconomique, structurel et social afin de promouvoir la croissance de la Cote d’Ivoire et de réduire la pauvreté. C’est dans ce sens que le budget des collectivités locales est contraint de se conformer aux grandes lignes des politiques et programmes budgétaires tracées par le pouvoir central.

Les différents documents de stratégie de développement tracés par les Etats d’Afrique francophone donnent le cap aux différentes collectivités locales. C’est ainsi que dans ces pays, objet d’étude, les programmes de développements et les politiques budgétaires sont en totale harmonie avec les objectifs de l’Etat central. Ceci a pour principale conséquence de restreindre la liberté des élus locaux dans le choix des politiques budgétaires.

B- La prise en compte des programmes étatiques dans l’élaboration du budget local

L’on démontrera ici que les acteurs de l’élaboration du budget des collectivités locales notamment les organes exécutifs sont fortement influencés par les grandes lignes de la politique budgétaire tracée par les autorités centrales. Cette prise en compte de la budgétisation axée sur la performance entraine une nouvelle formulation du budget des collectivités locales (1) ainsi qu’une nouvelle présentation (2).

1- L’incidence de la programmation budgétaire sur la formulation du budget local

La politique économique est tracée au plan national par le président de l’exécutif qui en détermine les grandes lignes. Au Cameroun par exemple pour le compte de l’élaboration du budget 2022 : « la préparation du budget pour l’exercice 2022, tout en tenant compte du contexte macroéconomique, mondial et national, s’inscrit dans la mise en œuvre de la politique de développement économique, sociale et culturel de la nation, sous-tendue par la stratégie nationale de développement 2020-2030 (SDN 30) qui opérationnalise la seconde phase la vision 2035. Elle tient également compte de la stratégie gouvernementale de riposte contre le coronavirus et ses répercussions économiques et sociales et du plan de relance économique post COVID 19, ainsi que de l’implémentation du nouveau programme économique et financier conclu avec le fonds monétaire international (FMI). Sur le plan sécuritaire, la préparation du budget intervient dans un contexte marqué par la prégnance des menaces polymorphes dans notre pays ».238

C’est en conformité avec la politique nationale que l’organe exécutif des collectivités locales en Afrique francophone élabore la politique budgétaire au plan local. Le budget s’inscrit dans le cadre du programme « les crédits ouverts dans le budget des collectivités territoriales sont regroupé en programmes ».239 Le programme « regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions au quel sont associés des objectifs précis, défini en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus. Les résultats de chaque programme sont assortis d’indicateurs de résultats ».240 Dans l’élaboration des budgets locaux, les organes exécutifs se préoccupent dorénavant plus des considérations macroéconomiques plus tôt que microéconomique en respectant les nouvelles exigences de la programmation axée sur les performances.

238 Circulaire n° 001 du 30 aout 2021 relative à la préparation du budget de l’Etat pour le compte de l’exercice 2022 fixant les orientations générales de la politique budgétaire ainsi que les dispositions pratiques d’élaboration du budget de l’Etat au titre de l’exercice 2022

239 Article 409 de la loi de 2019 portant code général des collectivités territoriales dans son livre 5ème portant régime financier de ces collectivités.

240 Idem.

La nouvelle présentation du budget local en conformité avec la programmation budgétaire axée sur les performances est également à prendre en compte dans l’élaboration du budget local. Qu’en est-il ?

2- La présentation du budget local en conformité avec le budget programme

Dans l’élaboration du budget des collectivités locales, l’organe exécutif de la collectivité est soumis à certaines contraintes de choix de politique économique et budgétaire liée à la programmation axée sur les performances. En définissant la politique économique de sa collectivité, l’organe exécutif doit prendre en compte les exigences macroéconomiques ainsi que le respect des grands équilibres financier. En effet, l’élaboration du budget des collectivités locales doit prendre en compte les paramètres économiques notamment les prévisions de croissance économique au niveau national. Les prévisions de croissance économique sont fixées par le gouvernement qui en fait un objectif de sa politique économique241. En Afrique francophone subsaharienne, suite à la pandémie du virus à corona virus, les budgets des collectivités locales ont été élaborés suivant le plan de relance économique tracé par les différents pays et pour faire également face à la crise économique et le plan de réforme proposé par les bailleurs de fonds internationaux notamment le FMI et la Banque Mondiale.

Le contrôle du budget des collectivités locales opéré par le représentant de l’Etat constitue une entrave à la liberté et aux compétences budgétaires des collectivités locales dans les Etas d’Afrique francophone subsaharienne.

Section II: le contrôle de l’élaboration du budget de collectivités locales par le représentant de l’Etat

Sur un plan historique, on a observé en France avec l’adoption de la loi n° 82-213 du 02 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions à la proclamation de la « suppression de la tutelle administrative » sur les actes pris par les autorités locales. Cette loi abroge les dispositions antérieures qui soumettaient les actes locaux à des procédures de contrôle par les autorités administratives de l’Etat, telles que l’annulation de droit et l’autorisation préalable. En principe, les actes des collectivités locales sont exécutoires de plein droit, sous la seule réserve de l’accomplissement des formalités de publicité nécessaires à leur entrée en vigueur. Toutefois, le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales en Afrique francophone subsaharienne doit se concilier avec le contrôle administratif du représentant de l’Etat. Le nouveau dispositif légal commande de nouveaux mécanismes de contrôle qui se divisent en deux branches. L’allègement de la tutelle administrative correspond à l’instauration du contrôle de légalité et la suppression de la tutelle financière correspond à l’instauration du contrôle budgétaire.

241 WALINE(C), avec DESROUSSEAUX (P) et GODFEREY (S), le Budget de l’Etat : nouvelles règles, nouvelles pratiques, la documentation française, Pari, 2006, p. 69

Afin que le budget des collectivités locales dans les Etats d’Afrique francophone soit exécutoire, il doit subir une vérification et une approbation de la part du représentant de l’Etat. Ce contrôle est exercé les autorités administratives à savoir par le gouverneur au niveau de la région242 et par le préfet au niveau communal. Le contrôle exercé par l’Etat sur les collectivités locales relativement à la conformité du budget local s’avère être une nécessité dans le cadre de la construction de l’Etat de droit243. L’emprise de l’Etat sur le budget des collectivités locales se matérialise par un contrôle a priori. Afin que le budget des collectivités locales soit exécutoire, il doit remplir certaines conditions formelles (paragraphe I). Le budget des collectivités locales est également soumis à un contrôle de légalité (paragraphe II).

Paragraphe I : la soumission du budget des collectivités locales au respect des conditions d’ordre formelle

Afin d’être conforme et exécutoire, le budget des collectivités doit être élaboré en équilibre (A) et être transmis au représentant de l’Etat qui assure la tutelle de la collectivité locale concernée (B)

A- La condition d’un budget voté en équilibre

Le respect du principe de l’équilibre budgétaire est plus accentué aux niveaux collectivités locales en Afrique francophone subsaharienne (1). Toutefois, c’est un principe qui comporte certaines limites (2).

242 Article 73 alinéa 3 de la loi n° 2019 portant code général des collectivités locales au Cameroun

243 BOUVIER (M), les finances locales, LGDJ, Lextenso éditions, 2011, p. 245

1- Les fondements juridiques de l’équilibre des budgets locaux

L’équilibre budgétaire est une condition de validité ou d’annulation du budget des collectivités locales. En effet, textes qui organisent la décentralisation que ce soit au Cameroun, au Gabon, au en Côte d’Ivoire ou au Sénégal donnent compétence au représentant de l’Etat qui assure la tutelle sur les collectivités locales d’annuler le budget s’il n’est pas voté en équilibre. Le code général des collectivités territoriales décentralisées au Cameroun dispose en substance que « le représentant de l’Etat qui approuve le budget de la collectivité territoriale peut, après une mise en demeure restée sans effet, le modifier d’office lorsque celui-ci n’est pas voté en équilibre ».244 En République du Gabon, la loi sur la décentralisation dispose que « l’équilibre du budget est une règle absolue. La totalité des dépenses ne peut excéder celle des recettes dans chacune des sections »245, tandis que au Sénégal « lorsque le budget d’une collectivité locales n’est pas voté en équilibre, le représentant de l’Etat le constate dans un délai de quinze jours à compter de la date de transmission. Il propose à la collectivité locale, dans un délai de quinze jour de sa constatation, les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre budgétaire et demande au conseil une nouvelle délibération »246. En fin, en Cote d’Ivoire, « l’équilibre entre les prévisions de recettes et de dépenses doit être réalisé pour chacun des deux titres du budget 247» La règle de l’équilibre signifie ici que l’ensemble des recettes doit couvrir à égalité l’ensemble des charges. Appréhender dans le cadre des finances publiques de l’Etat, le principe de l’équilibre budgétaire est librement managé et comporte un aspect à la fois comptable, économique et social.248 Ramené au champ des finances des collectivités locales, le principe de l’équilibre budgétaire est un principe comptable249.

Toutefois, la condition du vote en équilibre du budget des collectivités locales dans les Etas d’Afrique francophone comporte des limites.

244 Article 427 de la loi n° 2019 portant code général des collectivités locales au Cameroun.

245 Article 161 de a loi organique n° 16-96 du 6 juin 1996 relative à la décentralisation au Gabon.

246 Article 256 de la loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant code général des collectivités locales au Sénégal

247 Article 14 de la loi n° 2003- 486 du 26 décembre 2003 portant régime financier, fiscal et domanial des collectivités territoriales en Côte d’Ivoire.

248DANTONEL (N.), Droit des collectivités territoriales, 3e éd., Paris, Bréal, lexifac économie Droit, 2007, p. 217

249 Idem/, p. 219

2- Les limites de l’équilibre du budget des collectivités locales

Le caractère du budget des collectivités locales met en lumière l’équilibre comptable qui existe entre les ressources de ces collectivités et le poids des dépenses. En effet, à la base, le budget de l’Etat s’avère souvent déficitaire car ne peut couvrir l’ensemble de ses dépenses. Dès lors que cet Etat transfère aux collectivités locales les taches tout en lui imposant certaines dépenses, le budget local ne pourrait couvrir l’ensemble des dépenses. En interrogeant les rapports financiers entre l’Etat et les collectivités locales, l’on se rend à l’évidence que certaines dépenses d’intérêt national sont mises à la charge des collectivités locales et inscrites dans leur budget comme dépenses obligatoires dépassent l’apport financier de l’Etat.250 On se rend compte que par nature le budget des collectivités locales est déficitaire du simple fait que l’Etat lui-même équilibre sont budget en confiant certaines de ses dépenses aux collectivités locales. Ces dépenses sont imposées aux collectivités locales du fait de la simple volonté de l’Etat.

Au niveau des espaces géographiques Afrique central (CEMAC) et de l’Afrique de l’ouest (UEMOA), les directives communautaires modifient le contenu du principe d’équilibre budgétaire. En effet, les budgets nationaux ou locaux ont pour exigence principale non pas le vote d’un budget en équilibre, mais plus tôt que ce dernier soit soutenable. En clair, les organes des collectivités locales doivent également élaborer les budgets locaux en s’assurant que ces derniers seront soutenables.

En dehors du vote du budget en équilibre, il doit être transmis au représentant de l’Etat dans les délais.

B- L’obligation de transmission au représentant de l’Etat dans les délais

Le caractère exécutoire du budget des collectivités locales est transmis au représentant de l’Etat suivant certaines modalités (1) et cette transmission produit certaines conséquences (2).

250 NGUETCHE Sylvie, la formation de l’autonomie financière des collectivités territoriales décentralisées au Cameroun, thèse de doctorat, Université de Yaoundé II, 2016

1- Les modalités de la transmission

Toutes les délibérations des collectivités locales d’Afrique francophone doivent être soumises à l’approbation du représentant de l’Etat. Le représentant de l’Etat au niveau régional est le gouverneur et au niveau communal le préfet. Au sujet du pouvoir d’approbation, MONTESQIEU pensait déjà que « j’appelle faculté de statuer, le droit d’ordonner par soi-même ou de corriger ce qui a été ordonné par un autre. J’appelle faculté d’empêcher, le droit de rendre nulle une décision prise par quelqu’un d’autre. Et quoique, celui qui a la faculté d’empêcher puisse aussi avoir le droit d’approuver, pour que cette approbation n’est autre chose qu’une déclaration qu’il ne fait point usage de sa faculté d’empêcher, et dérive de cette faculté »251. Le pouvoir d’approbation du représentant de l’Etat s’analyse ici comme la subordination d’une décision élaborée au niveau local par l’acception par le représentant de l’Etat. L’approbation du budget local par le représentant de l’Etat est synonyme d’acceptation ou de refus de la validité des normes produite par les autorités locales.252 C’est dans l’approbation par le représentant de l’Etat qui permet l’entrée en vigueur des normes financières élaborées par les collectivités locales.

L’approbation des budgets locaux est une formalité qui vise à contrôler les actes des collectivités territoriales décentralisées. En effet, par l’approbation, le représentant de l’Etat exerce un contrôle à priori sur les actes des élus locaux. C’est le régime de l’autorisation. Cette règle de l’approbation du budget local est d’ordre public car si le budget local n’est pas approuvé par le représentant de l’Etat, il ne saurait être exécutoire. En cas de transmission incomplète, le préfet peut exiger l’envoi des pièces manquantesLes conditions de la transmission doivent également respecter les délais. Ces différents délais sont encadrés par lois des Etats d’Afrique francophone subsaharienne. Ainsi au Cameroun par exemple le budget doit être transmis par l’organe exécutif de la collectivité « le budget de la collectivité territoriale et approuvée par arrêté du représentant de l’Etat dans un délai de quinze (15) jours suivant la date de réception par celle-ci ».253 Par contre au Gabon, les actes des collectivités locales sont directement exécutoires sous la seule condition de leur publicité « les actes pris par les collectivités locales sont de plein droit exécutoires dès leur publication ou leur notification sous réserve des dispositions relative à la tutelle ».254 De même, au Sénégal le délai de transmission est de quinze jours suivant la date de réception. En France, le délai de quinze (15) jours doit être respecté. Cependant en Cote d’Ivoire « le budget est exécutoire quinze jours après sa transmission à l’autorité de tutelle. Ce délai court à partir du premier janvier de l’exercice auquel il se rapporte »255. En fin, France, le délai de quinze (15) jours doit être respecté. Cependant le budget peut être transmis par l’organe exécutif ou par le comptable de la collectivité.256

251 MONTESQUIEU, L'esprit des lois, tome I, Garnier Flammarion, 1979, p. 298-299

252 CORNU (G.), Vocabulaire juridique, p. 255

253 Article 426 de la loi n° 2019 portant code général des collectivités locales au Cameroun

Que dire des conséquences de la transmission ?

2- Les conséquences de la transmission

La transmission du budget local au représentant de l’Etat a pour conséquence de le rendre exécutoire. En effet, une fois le projet de budget des collectivités locales transmis au représentant, ce dernier a plusieurs hypothèses. Il peut soit approuver le budget, soit l’annuler, soit le modifier ou corriger. Le concept d’approbation en lui-même est synonyme d’acception ou de refus de la validité. En cas d’approbation tacite, le représentant de l’Etat doit le notifier à la collectivité locale de manière expresse et dans un délai bien déterminé.257 L’approbation peut être également automatique après l’écoulement d’une période comme en France.258 La loi confère également le pouvoir au représentant de l’Etat qui assure la tutelle sur la collectivité de modifier le budget local. La modification s’appréhende ici comme l’acte de remplacer la conduite d’autrui par une conduite différente comme le pense Charles EISENMANN259. Le pouvoir de modification accordé au représentant de l’Etat consiste soit en la réformation, soit en l’annulation ou en l’effacement du budget local en le remplaçant par une autre conduite. Au Cameroun, le code général de la décentralisation dispose que « le représentant de l’Etat qui approuve le budget de la collectivité territoriale peut, après une mise en demeure restée sans effet, le modifier d’office ».260

254 Article 239 de la loi n°15/96 du 06 juin 1996 relative à la décentralisation au Gabon.

255 Article 19 de la loi n° 2003- 486 du 26 décembre 2003 portant régime financier, fiscal et domanial des collectivités territoriales en Côte d’Ivoire

256 T.A. de Lille préfet commissaire de la République de la région Nord-pas de Calais A./ D.A 1985, n° 11, p.556

257 Art. 46, Le budget de la collectivité territoriale est approuvé par arrêté de l'autorité de tutelle compétente dans le délai de quinze (15) jours suivant la date formellement justifiée de son dépôt. Cette approbation lui confère le caractère exécutoire

258 Art. 46, Le budget de la collectivité territoriale est approuvé par arrêté de l'autorité de tutelle compétente dans le délai de quinze (15) jours suivant la date formellement justifiée de son dépôt. Cette approbation lui confère le caractère exécutoire. En France, L'approbation peut résulter de l'écoulement d'un délai. Ainsi article L.121-31 du code des communes prévoyait que les délibérations des conseils municipaux étaient exécutoires quinze jours après leur dépôt auprès de l'autorité supérieure, si pendant ce délai, le Préfet ne les déclarait pas nulles de droit ou ne les annulait pas pour confusion d'intérêts entre la collectivité et l'un de ses membres (art. L121-35

259 EINSENMANN (C), centralisation- décentralisation, Paris, LGDJ, 1948, p. 52

Une fois transmis au représentant de l’Etat pour approbation, cette phase expose le budget local à une série de contrôles au cours de cette période d’élaboration.

Paragraphe II : le contrôle de l’élaboration du budget des collectivités locales

Le budget des collectivités locales revêt le caractère d’acte administratif car il est susceptible de recours devant le juge administratif par toute personne ayant un intérêt certain. À ce titre, il est susceptible d’un contrôle opéré par le juge administratif. Les lois sur la décentralisation en Afrique francophone notamment au Cameroun, au Gabon, au Sénégal et en Côte d’Ivoire ont supprimé le contrôle à priori en contrepartie du renforcement des contrôles à postériori. Toutefois, les budgets des collectivités locales continuent de faire l’objet de contrôle au stade de l’adoption.261 Le contrôle de l’adoption du budget des collectivités locales est constitué du contrôle de légalité (A) et du contrôle budgétaire (B).

A- Le contrôle administratif de l’adoption du budget des collectivités locales : contrôle de légalité

Le contrôle de légalité exercé sur le budget des collectivités locales a pour but premier de vérifier la conformité de ces actes aux lois de l’Etat et de rendre ces actes budgétaires légaux. Avant de décliner les modalités de contrôle (2), nous allons décliner le régime juridique du contrôle de légalité (1).

1- Le régime juridique du contrôle de légalité

Le contrôle de légalité vise l’examen de la légalité des actes pris par les collectivités locales et transmis au représentant de l’Etat. Ce contrôle est opéré par le juge administratif afin d’en apprécier la légalité. Il recouvre logiquement le contrôle exercé par le juge de la légalité à la demande du représentant de l’Etat sur les actes administratifs des collectivités locales et leurs établissements publics. Le contrôle de légalité est un instrument de portée générale qu’exerce le représentant de l’Etat pour remplir sa mission constitutionnelle de respect des lois par les actes des collectivités locales262. Après la réception du budget communal par le préfet, représentant de l’Etat qui assure la tutelle des collectivités territoriales décentralisées, ce dernier a des pleins pouvoirs sur le budget qui doit être exécutable. Aux termes de la loi portant régime financier des collectivités territoriales décentralisées, le maire peut donner son approbation ou modifier le budget communal avant son entrée en vigueur. En effet, la cette loi dispose que « l’autorité de tutelle qui approuve le budget de la collectivité territoriale peut, après une mise en demeure restée sans effet, le modifier d’office lorsque :

260 Article 426 de la loi n° 2019 portant code général des collectivités locales au Cameroun

261 LEVOYER (L), finances locales, hachette supérieur, Paris, 2007, p.93

• Le dit budget n’est pas voté en équilibre

• Les crédits pour couvrir les dépenses obligatoires sont insuffisants

• Les ratios inscrits à l’article 39 ci-dessus ne sont respectés. »263 Le préfet opère un véritable contrôle du budget des collectivités territoriales décentralisées. Si le budget de la commune ne respecte pas ces exigences légales, il ne saurait être approuvé. Cependant il doit respecter un certain nombre d’exigences au sens de la loi « l’autorité de tutelle qui modifie d’office le budget ne peut ni augmenter les dépenses, ni en inscrire de nouvelles que pour autant qu’elles sont obligatoires »264.

Au Cameroun265, au Gabon266, au Sénégal267, Cote d’Ivoire268 et même en France, le contrôle de légalité est aménagé par les dispositions constitutionnelles et légales. Relativement à la consécration constitutionnelle, la constitution française en son article 72 institue le contrôle de légalité.269 Au Cameroun, le contrôle de légalité est prévu dans le dispositif constitutionnel.270

262 DOUENCE (J-C), « Contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales », Dalloz, avril 2000, p. 3

263 Idem. Article 47.

264 Idem. Alinéa 2.

265 Article 40 « La chambre administrative connait de l’ensemble du contentieux administratif de l’Etat et des autres collectivités publiques » de la loi constitutionnelle du 18 janvier 1996

266 Loi n° 3-91 du 26 mars 1991 portant constitution au Gabon

267 Loi n° 2001-03 du 22 janvier 2001 portant constitution modifiée au Sénégal

268 Constitution de 2016 en Côte d’Ivoire

269 « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements et les territoires d’outre-mer. Toute autre collectivité est créée par la loi. Ces collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi. Dans les départements et les territoires, le délégué du gouvernement à la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ». Article 72 de la constitution française de 1958

270 « Dans la région, un délégué nommé par le président de la République représente l’Etat. A ce titre, il a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif, du respect des lois et règlements et du maintien de l’ordre public. Il supervise et coordonne sous l’autorité du gouverneur, les services des administrations civiles de l’Etat dans la région. Il assure la tutelle de l’Etat sur la région ». Article 58 de la loi constitutionnelle de la loi constitutionnelle du

18 janvier 1996 portant constitution de la République du Cameroun.

De même, le contrôle de légalité tire son fondement dans les différentes lois organisant la décentralisation dans les autres Etats d’Afrique francophone objet d’étude271.